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INSTALLATION DE LA REPUBLIQUE ET DU DROIT ADMINISTRATIF

 

L’an VIII est choisit comme point de départ, la structure donnée par le 1er consul à l’administration ne fait l’objet d’aucun changement important jusque 1982. Le droit administratif créée entre la révolution et la fin de l’Empire forme deux éléments fondamentaux : les juridictions spécifiques et le Conseil d'Etat Aussi l’administration est soumise à un droit qui n’est pas le droit commun. L’œuvre de l’an VIII s’explique par la référence à deux traditions : l’ancien régime et la révolution de 1789.

§1. L’administration sous l’ancien régime.

 A.    Elle repose sur deux principes opposés.

Il y a d’abord le dogme de la souveraineté. Le principe sous l’Ancien Régime est que « le Roi ne peut mal faire » car il est le représentant de Dieu sur terre. Dieu ne pouvant se tromper, les rois ne peuvent se tromper. L’administration qui obéit aux rois montre que les décisions du roi sont infaillibles. Or on va remettre en cause l’administration et donc le Roi. L’intérêt privé ne saurait s’opposer à l’administration. Il y a ensuite l’idéologie de l’intérêt général. Elle s’oppose à l’intérêt des particuliers. L’administration définit l’intérêt général, ces décisions s’imposent aux particuliers.

Les différentes chanceliers tel Maupéou vont refuser de retirer les litiges concernant l’administration à l’administration car les juridictions judiciaires prenaient trop de retard pour statuer. S’agissant de l’intérêt général, le retard est insupportable. Les juridictions judiciaires sont aptes à régler les différends entre particuliers mais elles n’ont pas la qualité pour régler les affaires dans lesquelles les puissances publiques sont en cause. Ces juges ne sont pas capables d’apprécier la nécessité particulière que requière la satisfaction de l’intérêt général.

B.    L’enchevêtrement des activités privées et des activités publiques.

Sous l’Ancien Régime, toute une série d’institution des communautés, qu’elles soient professionnelles, locales, ecclésiastiques, ou laïques, assurent de larges tâches d’intérêt général. Les corporations défendent les intérêts de leurs membres, mais aussi l’intérêt général. Elles sont là pour sanctionner les orphelins ou veuves de leurs artisans. Les circonscriptions s’opposent selon leurs objets ou leurs origines.

L'origine des collectivités locales est différente : villes, bourgs, villages... L’autonomie administrative est très variée. Les parlementaires ne cessent de s’immiscer dans les activités des agents royaux. Il faut mener une guerre sournoise contre toute tentative de modification et de réforme de l’administration. Ils refusaient d’enregistrer les arrêtés royaux. La résistance du parlement a connu son apogée sous Louis XV et Louis XVI.

C.    L’apparition d’une administration royale.

De tout ce chaos, émerge une administration royale dès le 16ème siècle. Elle est cohérente, hiérarchisée et centralisée. On trouve les éléments essentiels de l’an VIII : les organes centraux, le conseil du roi, les secrétaires d’état ; les représentants locaux du pouvoir central : les intendants de chaque généralité ; les corps administratifs spécifiques : l’administration des eaux et forêts, les ponts et chaussées, et les mines.

On trouve les corps de règles pour certaines tâches administratives et la réglementation précise en matière de travaux publics. Des juridictions spécifiques ont été créées pour trancher des litiges avec la royauté. L’édit de Saint Germain de 1641 a interdit au parlement des affaires concernant l’administration. Les parlements n'ont été institués que pour rendre la justice sur ces sujets. Dès l’instauration du gouvernement personnel de Louis XIV, en 1661, il réitère cette interdiction de prendre connaissance des différends réservés au conseil du Roi. Des juridictions spécifiques sont également mise en place : en matière financière : les juridictions des « Grognacelles ». Cet embryon ne remplace pas les anciennes structures administratives. Cette réforme complexifie la situation.

§2. La révolution de 1789.

A.    La séparation des pouvoirs.

Les révolutionnaires établissent la séparation des pouvoirs grâce à l'article 16 de la Déclaration des Droits de l’homme et du Citoyen qui dispose que "toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a pas de constitution".

La première constitution écrite est celle de 1791 qui va mettre en oeuvre ce principe. Le titre troisième rétablit les pouvoirs: le pouvoir législatif délégué à une assemblée nationale dont les membres sont définis par le peuple; le pouvoir judiciaire des juges élus par le peuple et le pouvoir exécutif délégué au roi pour être exercé sous son autorité par des ministres et les autres agents responsables devant l'assemblée.

Les révolutionnaires se dressent contre la centralisation de l'Ancien Régime, hanté par le souvenir de la lutte menée par les parlements contre l'administration royale. Ils vont tout faire pour retirer au contrôle du juge l'action des administrations. La loi des 16 et 24 août 1790 interdit aux magistrats de connaître des affaires administratives. Les révolutionnaires brisent les volontés des juges.

De cette manière, la séparation des pouvoirs reçoit une consécration pratique différente de l'administration et du juge. Cette loi du 17 et 24 août 1790 dispose que "les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administrations; les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratives ; ni citer pour administration les raisons de leur fonction.

Les parlements indiquent que 5 ans plus tard, la même interdiction est répétée le 16 Fructidor an III: les défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelques espèces qu'ils soient aux peines de droit. Le but des révolutionnaires et d'empêcher les tribunaux de gérer les administrations. Le rôle du pouvoir judiciaire est de trancher le droit.

B.    L'édification d'une administration rationnelle.

Les révolutionnaires vont s'efforcer de mettre en place une administration rationnelle. Tous les administrés sont élus. Le système de décentralisation aboutit à des incohérences totales. Un seul élément perdure: le découpage du territoire français en département et en commune. Il subsiste aussi la méthode de l'esprit de système. On garde l'idée qu'il fallait appliquer partout les mêmes règles juridiques. Toutes les communes sont soumises au même règle juridique avec un goût de l'uniformité qui a longtemps caractérisé notre système administratif.

C.    Les principes de philosophie politique.

Ils ne sont pas mis en oeuvre immédiatement, mais ils serviront de fondements à l'élaboration ultérieure de textes. L'idéologie donne essentiellement les principes généraux: la loi est la règle juridique suprême, il y a une séparation des autorités administratives et judiciaires, il y a le libéralisme politique, il y a l'égalité des citoyens devant la loi et l'administration et le libéralisme économique.

Sur le plan administratif, l'apport de la révolution est double. L'innovation essentielle figure dans l'article 6 qui proclame le principe d'égal accès de tous les citoyens au place et emploi public en fonction de ces capacités. De plus, les institutions de l'ancien régime sont supprimées, les révolutionnaires les remplacent par une organisation nouvelle élue.

Très vite, les révolutionnaires reviennent à un système de nomination des fonctionnaires. En l'an VIII, et sous l'empire, on revient à certaines réalités de l'Ancien Régime. La centralisation prédomine à nouveau et il y a deux institutions importantes: le conseil d'état et les préfets qui représentent le chef d'état dans chaque département.

§3. La situation à la fin de la Restauration.

Le premier consul Napoléon Bonaparte va emprunter des éléments aux traditions révolutionnaires mais aussi à l'Ancien Régime. Il va puiser tout ce qui lui paraît de nature à servir l'état et l'efficacité de l'administration. La consécration de l'autoritarisme se fera. Napoléon Bonaparte met en place des organisations territoriales uniques et centralisées. Il conserve les découpages c'est à dire les départements, arrondissements, communes avec à la tête des organes: un administrateur pour le département, le préfet; l'arrondissement, le sous préfet; et les communes, le maire. Il y a aussi un conseil essentiellement consultatif: il est nommé par le pouvoir central et l'arrondissement.

Sous le consultât, tous les administrateurs sont nommés et révocables par les autorités qui les ont nommés. Le préfet est le représentant direct dans le département du pouvoir central. Il reçoit des compétences très importantes mais aussi contrôlées de façon très étroite chez l'intendant. Napoléon Bonaparte met en place des organes centraux: les services d'administrations qui correspondent à la reproduction du 18e siècle. Il est centralisé et spécifié dans des tâches précises.

L'organisation militaire est un organe soumis au respect du principe de légalité. L'action est très libre car il existe très peu de texte de droit administratif. Napoléon Bonaparte met également en place un début de J administrative. L'article 52 de la constitution de l'an VIII met en place un conseil d'état chargé de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. Un arrêté du 5 Nivose an VIII (26.12.1800) porte règlement du Conseil d’Etat équivalant aux affaires contentieuses dont les décisions sont précédemment remises au ministre.

Il y a une résurrection du conseil du Roi qui a disparu en 1791. Le conseil de Bonaparte est un corps de fonctionnaire technicien qui va l'éclairer sur le texte normatif à prendre et qui vont pouvoir renforcer le pouvoir de Bonaparte. Le Conseil d'Etat n'a aucune autonomie juridique. Il donne des avis du Conseil d'Etat lorsque Napoléon Bonaparte le demande. Les membres sont nommés et révoqués de façon discrétionnaire par le chef d'état.

Le Conseil d'Etat doit rédiger les règlements d'administration publique (juste après la loi). Il dispose de la haute police administrative. Le Conseil d'Etat propose les sanctions disciplinaires venant frapper les fonctionnaires coupables de forfaiture. Il est chargé de mettre en oeuvre la garantie des fonctionnaires. Ces derniers coupables d'un délit bénéficiaient d'une garantie. Il n'y a aucune action en justice provenant d'un particulier sauf s'il y a une autorisation du Conseil d'Etat.

Il doit préparer les projets du jugement de litiges. Il connaît des appels contre les décisions rendues par le conseil de préfecture et par la suite des appels contre celles rendues par des institutions spécifiques comme le conseil de l'université ou le conseil des prises.

Le Conseil d'Etat est chargé de litiges qui touchent à des questions religieuses: la réclamation contre les ecclésiastiques, il connaît aussi des réclamations formées pour les appels comme d'abus. Il connaît des recours contre des décisions des ministres (le premier juge en matière administrative), il décide en cas de difficultés de l'attribution des litiges soit de juridictions judiciaires, soit de juridictions administratives.

Dans toutes ces fonctions, le Conseil d'Etat n'émet qu'un avis. Au niveau inférieur et mis en place le conseil de préfecture créé par la loi du 28 Pluviose an VIII. Ce dernier est composé de membres nommés et révoqués discrétionnairement par le pouvoir et présidé par le préfet qui dispose d'une voie prépondérante. Les conseils de préfets reçoivent le droit de juger eux-mêmes dans certains domaines. Il est compétent en matière de litige de travaux publics, d'expropriation, une atteinte portée à certaines dépendances publiques tels les ports.

Le Conseil d'Etat est juge des contestations relatives aux conseils nationaux, il rend un jugement exécutoire qui est susceptible d'un appel devant le Conseil d'Etat. En 1806, deux décrets du 11.06 et 22.07 consacre le rôle de juge du Conseil d'Etat en créant une commission du contentieux au sein du Conseil d'Etat chargé de l'instruction du dossier contentieux. Il est présidé par le ministre de la justice et comprend six maîtres des requêtes et six auditeurs.

Ils mettent en place un début de procédure qui crée une règle très importante: le principe du contradictoire qui est un échange des pièces entre les deux adversaires. Il présente aussi les avocats au Conseil d'Etat. Les requêtes doivent être déposées dans les 3 mois suivant la publication de l'acte contesté (maintenant c'est 2 mois).

Au centre se trouve le pouvoir central qui concentre l'essentiel de l'autorité de l'état. Le conseil de sécurité prépare les décisions et la caractéristique de cette époque et que l'administration est placée sous le signe de l'autorité. Les règles du droit administratif sont peu performantes. Elles sont plus proches d'un régime arbitraire que d'un régime de droit.

Le régime est centralisé à l'extrême. Tout procès montre que c'est le préfet qui rend tout ceci viable. Il informe le chef d'état pour son département et applique la décision de ce dernier. L'administration impose ses décisions. Les parties ne sont pas informées avant qu'il ne décide. Les parties ne peuvent pas discuter des effets de la légalité des actes administratifs.

Il existe certains corps de règles qui garantissent certains droits aux particuliers tels que les textes sur l'expropriation. Dans la plupart des hypothèses, il n'y a aucune règle qui existe pour régir les rapports. L'administration entre rarement en relation avec le particulier. L'émission de l'administration est peu nombreuse. De plus elle donne satisfaction. Le droit administratif n'existe quasiment pas et la situation de l'administration est égale à celle de l'ancien régime tandis que celle des citoyens et beaucoup plus différente.