INTRODUCTION GENERALE AU DROIT ADMINISTRATIF

 

Le droit administratif est un droit particulier dans la mesure où sa naissance et son évolution ont dépendu essentiellement de la jurisprudence. Tous les grands principes résultent des grands arrêts et toute l'œuvre du Conseil d'Etat qui est à l’origine la seule juridiction administrative. On trouve comme complément des décisions du tribunal des conflits : décisions qui ont déterminer le domaine du droit administratif.

A l’origine, le tribunal des Conflits résolvait les différences de compétences juridictionnelles et disait qui était compétent pour apporter une solution aux litiges. Le Tribunal des Conflits détermine le droit applicable aux litiges en question. Plus récemment, d’autres grands principes ont été posés par la cour de cassation, en reconnaissant les compétences dans la décision Trésor public contre Docteur Giry en 1956. La cour de cassation a consacré l’existence même de la juridiction administrative qui est un principe fondamental : le législateur ne peut contredire l’ordre administratif. La Cour de Cassation a également affirmé qu’il existait des matières qui par nature relève de la compétence de cette juridiction administrative qui est régit par le droit administratif.

Plus récemment, le droit administratif a été rattrapé par l’œuvre législative, car le texte législatif se multiplie. Le droit administratif devient de moins en moins administratif et de plus en plus législatif ou réglementaire. Quantitativement, les textes normatifs se multiplient et le législateur crée de plus en plus de texte. Bien souvent, ces textes ne font que reprendre les principes dégagés par les juridictions administratives.

Parfois, le législateur vient adopter un texte qui contredit la jurisprudence. A son tour, l’œuvre du législateur vient créer de la jurisprudence. Le juge doit interpréter la loi, ce qui peut conduire à le faire disparaître, ce qui augmente le volume de connaissance. Le droit administratif est une particularité originale française. Certains pays connaissent un droit administratif tel la Belgique, les pays anglo-saxons, or il n’existe qu’une seule catégorie de juridiction et un seul droit.

Toutefois, la diminution du libéralisme et l’apparition d’une administration ont fait qu’il a fallu une règle pour régir cette administration. L’administration doit jouir de prérogatives particulières de puissance publique qui permettent d’imposer par la contrainte où la force dans l’intérêt général. Administrer, signifie gérer, avoir en change la gestion d’une communauté, d’une société ou d'un patrimoine.

« Administrer signifie prêter son ministère, servir ce qui est utile ». L’administration est un type d’activité, de fonction. Par extension du sens du mot, l’administration est aussi l’organisation qui exerce cette fonction. L’administration est une fonction de l’état : législative, juridictionnelle, qui consiste à assurer l’exécution des lois et le fonctionnement régulier du service public sous l’autorité du gouvernement qui est titulaire du pouvoir exécutif.

L'exécution des lois suppose la prise des décisions individuelles qui permettent de créer de nouvelles normes. L’administration doit veiller à l’exécution des lois tel le versement d’une subvention à un entrepreneur. L’administration doit veiller à ce que les collectivités locales respectent les règles. Elle doit également veiller au fonctionnement régulier des services publics, à ce qu'ils ne soient pas interrompus pour quelques causes que ce soient (la santé publique). L’administration, au sens de programme est l’ensemble des services et agents groupés sous l’autorité des ministres : l’administration du pas. On parle de l'administration désignée pour un ensemble de services et agents sous une même direction pour exécuter une tache administrative déterminée. Le droit administratif peut être défini comme le droit administratif de l’administration.

L’administration est l’un des 3 pouvoirs de l’état, le plus puissant, car il entre le plus souvent en contact avec des individus. Il vient compléter le droit civil, car ce dernier concerne l’organisation même de l’état et détermine quels organes ont le pouvoir de faire les lois, quels organes ont la charge d’appliquer les lois. Il fixe le régime politique du pays. Le droit civil ne se soucie pas des détails pratiques.

Le droit administratif apparaît comme le droit de puissance publique dans ces rapports constants avec les particuliers. Il y a des relations entre le droit civil et le droit administratif. L’administration est placée sous le contrôle du gouvernement, certains organes relèvent tout à la fois du droit civil et du droit administratif. Le Président de la République tient de la constitution des pouvoirs d’ordre administratif, il nomme les hauts fonctionnaires et dispose des décrets appartenant au droit administratif.

Il existe certaines matières qui touchent aux libertés des citoyens ayant une importance tellement grande que le constituant a réservé la fixation des règles les plus importantes aux législateurs. Cette administration intervient dans la vie quotidienne. Entre 1947 et 1985, les fonctionnaires de l’état sont doublés. Chaque année en France, il y a plus de 1200 décrets édictés par le premier ministre et parfois par le président. Ensuite, il y a les arrêtés ministériels, interministériels, préfectoraux, municipaux et environ 3000 circulaires qui expliquent les lois et décrets et qui de temps en temps posent irrégulièrement des règles juridiques.

Depuis 1987, on rappelle que l’excès de règlements doit être condamné. La tentative de déréglementation a donné lieu à une inflation de texte. Le premier ministre dans une circulaire du 25.05.1988 relevait que les textes juridiques connaissaient une augmentation continue dont l’étude relevée un caractère excessif. Le Conseil d'Etat dans son rapport annuel de 1992 a remarqué que le nombre de textes qui lui étaient soumis avait augmenté. Le Conseil d'Etat avait pu relever qu’on lui avait soumis 118 projets de lois, plus de 600 décrets réglementaires et beaucoup d’arrêtés, circulaires, instructions et décisions d’autorités administratives indépendantes ainsi que toutes les lois applicables et les lois de codification.

Depuis 30 ans, chaque loi engendre la prise de 1 à 60 décrets d’application, mais la moyenne est de 12. Il y a maintenant 95.000 textes réglementaires applicables dont 15.000 circulaires émises par les seuls ministères relayés par d’autres circulaires intervenant au niveau des autorités décentralisées et en plus, près de 21.000 règlements communautaires. Le 06.01.1992, le premier président de la Cour de Cassation a précisé que pour « nul n’est censé ignoré la loi », la fiction devenait de plus en plus fictive. Le Conseil d'Etat avait donné en 1990 un avis sur une question de droit fiscal sans importance en remarquant que le numéro d’article évoquait la science fiction.