Quelles sont les collectivités publiques et les organes de ces collectivités? Les structures administratives se définissent par rapport à l'état. C'est au sein de l'état qu'on trouve les principales administrations. Elles sont organisées par des administrations décentralisées qui bénéficient d'administrations différentes de celles de l'état. Ces collectivités sont aménagées de façons différentes.

L'état dispose de toutes compétences qu'il désire assurer. Il a le monopole d'activité jamais déléguée à des collectivités de règlements inférieurs: justice, défense et relations extérieures. L'administration de l'état correspond à un territoire, mais les relations entre les organes de l'état et les territoires sont plus ou moins étroites. Certains organes s'étendent à la totalité du territoire, ils sont caractérisés par leur place au centre de l'administration: l'administration centrale de l'état. Ce n'est pas forcément la capitale!

§1. L'administration centrale.

Il y a deux significations:

• au sens large: tous les organes administratifs centraux de l'état.

• au sens étroit: les services centraux des différents ministères.

On retient le sens large.

Il n'y a pas de personnalité juridique pour l'administration centrale; ces services constituaient une partie très importante de l'administration centrale de l'état. Au-dessus, il y a deux autorités administratives qui dirigent l'administration d'état et qui sont le premier ministre et le président de la République. A coté, il y a d'autres organes: le Conseil d'Etat et les autorités administratives indépendantes.

A.    Les organes suprêmes de l'administration d'état.

@. Le président de la République et le premier ministre.

En vertu de l'article 20, le gouvernement dispose de l'administration, en vertu de l'article 21, le premier ministre dispose du gouvernement. Le premier ministre dispose du pouvoir réglementaire et de nommer aux emplois civils et militaires. On trouve l'essentiel des attributions nécessaires pour reconnaître le chef d'administration. Mais il ne faut pas oublier les dispositions de l'article 16 qui donne au président de la République le pouvoir de prendre lui-même des mesures.

L'article 8 alinéa 1er dispose que le président nomme le premier ministre. C'est un pouvoir propre. Le président préside le conseil des ministres (article 9), il commande les armées (article 15), il a un rôle à la tête de l'administration. Il apparaît dans une certaine mesure comme le chef de l'administration. De toute façon, ce n'est qu'un aspect de l'état. Il y a une dyarchie de l'administration. Ces deux chefs sont eux-mêmes des autorités administratives. Dans l'exercice de leurs attributions, qui ne concerne ni les relations extérieures, ni les relations avec les autres pouvoirs publics, ils agissent en tant qu'autorité administrative.

Sous la IIIe République, dans la décision du 06.12.1907, Compagnie des chemins de fer de l'Est, le Conseil d’Etat n'est pas modifié par le changement de politique. Le président de la République et le premier ministre sont bien des autorités administratives, leurs actes peuvent être en principe contrôlé par la juridiction administrative.

@. Les services du président de la République et du premier ministre.

Ils disposent de services pour exercer leurs attributions, mais ceux du président sont moins développés que ceux du premier ministre.

Le président dispose de 500 personnes et de 500 collaborateurs personnels. Les textes sont muets quant à l'organisation de ces services: un cabinet, un secrétariat général et un état major particulier. L'organe d'animation politique est chargé des relations avec les partis politiques. Il est chargé des déplacements avec le chef de l'état en France et à l'étranger. L'état major assiste et conseille le président de la République dans ses fonctions de chef des armées. Le secrétaire général des techniques qui suit les dossiers est chargé des rapports avec le gouvernement. L'activité est variable, elle est plus ou moins intense selon que le président de la République et le premier ministre ont les mêmes tendances ou non.

Sous l'autorité du premier ministre, il y a les mêmes organes que pour le président. On va trouver un cabinet civil: le rôle est politique. Il a à sa tête un directeur de cabinet et il est composé de techniciens chargés de différents secteurs gouvernementaux. Ce cabinet doit veiller à l'unité de l'action gouvernemental. Il est ensuite le correspondant de chacun des ministres. Ensuite, on trouve le cabinet militaire chargé d'assister le premier ministre dans ses fonctions de responsable de la défense nationale. On trouve enfin le secrétariat général qui est composé d'une soixantaine de personne. Il prépare le travail du gouvernement, il suit l'élaboration, l'adoption et l'application des lois et du gouvernement, il doit coordonner l'action des différents ministres.

Les autres organes sont la documentation des françaises, la direction des journaux officiels, les secrétariats généraux à la défense nationale ou des questions de coopérations économiques européens. Le premier ministre dispose de direction de la fonction publique, le commissariat général au plan, la délégation de l'aménagement du territoire... Ces directions peuvent être rattachés à un premier ministre délégué auprès du premier ministre, parfois, la direction est rattachée à des compétences propres.

B.    Les départements ministériels.

@. la structure gouvernemental.

Aucun texte ne prévoit le nombre de ministre, ni leur attribution, ni leur organe. Les ministres sont créés par décret après la nomination du premier ministre. Les mentions des ministres sont variées. Tous les ministères sont séparés selon le même schéma car ils comprennent la direction et le bureau. Traditionnellement, certains ministères existe dans tous les gouvernements: la justice, l'intérieur, la défense, les finances, l'éducation. On trouve de très grands ministères qui englobent de vastes secteurs comme certains qui ont des domaines d'activités réduits: l'enseignement supérieur, le droit de la femme...

Quelquefois, les ministères sont imbriqués dans d'autres ministères. Il existe aussi des secrétariats d'états, ils peuvent être autonomes. Ils contresignent les actes du premier ministre et du président. Il ne siège pas de droit. Chaque tendance multiplie le nombre de ministères. A d'autre époque, les ministres sont les chefs des partis politiques. Le titre est purement honorifique. Le ministre d'état passe avant un ministre ordinaire. C'est important dans l'ordre de la hiérarchie pour le remplacer temporairement. C'est le décret qui désigne les différents ministres et qui identifie les ministres correspondants. Interviennent ensuite des décrets pris en conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat qui répartissent les pouvoirs des ministres, des ministères par un arrêté conjoint du premier ministre et des ministres intéressés.

@. L'organisation interne des ministères.

Dans chaque ministère, il y a un cabinet, c'est un organe qui assiste le ministre. La direction est parfois appelé direction générale. La majorité sont des directions verticales ou fonctionnelles telle que la direction du budget. D'autres sont horizontales car elles gèrent des activités d'intérieur commun à tout le ministère.

A la tête, il y a le directeur d'autorité centrale, le plus souvent un haut fonctionnaire. Il est nommé en conseil des ministres à la discrétion du gouvernement, donc la révocation est possible à tout moment en fonction de la loyauté politique, c'est le premier exécutant de la politique gouvernementale.

La direction est divisée en sous directions, elles mêmes sous divisées. A la base, il y a le bureau qui est l'unité de travail du ministère. Le personnel est un fonctionnaire, soumis au statut de fonctionnaire par leur nomination, affectation, promotion en fonction de leurs compétences, ou de leur considération politique, du moins en théorie.

@. Les attributions administratives des ministres.

Le ministre représente l'état personne morale. Il effectue les actes juridiques au nom de l'état. Il signe les contrat et agit en justice. Il participe à l'exercice du pouvoir réglementaire. Il prépare les textes entrants dans ces attributions. Il peut être chef de service: il organise ses services. Il peut déléguer à ses subordonnés des compétences, sauf le contreseing. C'est un ordonnateur principal des dépenses de son ministère. Des textes ont essayés de diminuer la collaboration des ministres et de lutter contre les officieux. Les textes restent en "plan".

C.    Les organes particuliers de l'autorité administrative.

Ce sont les organes situés au niveau central.

@. Les organes consultatifs.

Ils sont nombreux, il y en a en effet, plusieurs centaines. Ces organes sont composés différemment, on en trouve qui ne comprennent que des fonctionnaires, d'autres que des personnes étrangères à l'administration: des représentants de professions, et d'autres un mélange des deux. Ils ont des attributions diverses également, il s'agit d'organes spécialisés, tantôt des compétences générales. Il s'agit du conseil économique et social, le conseil supérieur de la fonction publique, le conseil nationale de la consommation, le conseil national des transports, le conseil supérieur des hôpitaux ou de l'équitation.

Le point commun est qu'ils donnent des avis qui sont parfois donnés spontanément, parfois demandés avant la prise d'une décision administrative. Certains textes obligent à recueillir l'avis d'un des organismes avant la prise d'une décision. Dans le cas d'avis obligatoires, une alternative s'ouvre. L'avis recueilli doit être suivi par l'autorité compétente pour prendre l'acte. L'autorité n'a le choix qu'entre deux solutions: la solution conforme à l'avis donné par un organe consultatif ou soit de ne pas prendre de décision. Parfois l'avis doit être recueilli, mais l'autorité compétente reste libre de suivre ou non l'existence de cet avis: un avis simple. Parmi tous ces organes, l'un deux a compétence générale: le Conseil d'Etat.

C'est la juridiction suprême de l'ordre administratif, il existe aussi un organe consultatif car il conseille le gouvernement. A l'origine, c'est en tant qu'organe consultatif qu'il a été conçu par la constitution de l'an VIII. Plus tard, il est devenu une juridiction. Il est composé de fonctionnaires qui participent à la fonction juridictionnelle. Le vice président du Conseil d’Etat est le plus haut fonctionnaire de France. Les membres du Conseil d’Etat sont dans l'ordre hiérarchique croissant les auditeurs, les maîtres des requêtes, les conseillers d'états, les présidents de sections et le vice président du conseil d'état.

Les auditeurs sont tous recrutés par la voie du concours de l'E.N.A.. Les maîtres des requêtes sont choisis pour les 3/4 parmi les auditeurs. Pour les 1/4 restant, ils sont choisit au tour extérieur par le gouvernement. Ils doivent avoir plus de 30 ans et 10 ans d'ancienneté dans le service public. Les conseillers d'état: 2/3 à l'ancienneté, 1/3 nommés discrétionnairement par le gouvernement. Il existe également les conseillers d'état en service extraordinaire nommé par le gouvernement parmi ce qu'on appelle les personnalités qualifiées. Ils ne peuvent siéger que dans des formations administratives du Conseil d’Etat. Les présidents de sections sont choisis à l'ancienneté parmi les conseillers d'état; quant au vice président, il est choisi parmi les présidents de section ou conseil d'état. Il n'existe pas de président car c'est le premier ministre qui peut être suppléé par le garde des sceaux, le ministre de la justice. C'est un organe de gouvernement et d'administration qui relève du chef du premier ministre.

Les formations administratives: le Conseil d’Etat est divisé en section: il comprend 6 sections dont la section du contentieux. Les 5 autres sont des sections administratives: l'intérieur, les finances, les travaux publics, la section sociale, les rapports et les études. Les affaires qui relèvent différents ministres sont répartis entre les 4 premières sections par arrêtés ministériels. La cinquième est chargée de rédiger le rapport annuel du Conseil d’Etat et d'élaborer des études soit à l'initiative du Conseil d’Etat ou à la demande du premier ministre.

Le Conseil d’Etat comprend tout d'abord une assemblée générale qui comporte elle même deux formations: plénière (vice président, président de section, tous les conseillers d'état) et ordinaire (vice président, président de section, certains conseillers d'état). Il y en a une aussi restreinte pour urgence: la commission permanente: le dossier étudié tantôt par une assemblée générale, tantôt par une des 4 sections, tantôt par une commission permanente.

Le Conseil d’Etat ne rend pas une décision, mais donne un avis. Son soumis obligatoirement pour avis tous les projets de lois, d'ordonnance, de décrets pour lesquels la loi ou la constitution le prévoit. Il peut réécrire, remanier le projet que lui soumet le gouvernement et adresser un texte différent de celui qui a été donné. Le gouvernement n'est pas obligé de retenir le texte rédigé par le Conseil d’Etat, il peut reprendre son texte d'origine. Il ne peut pas retenir un texte non délibéré sauf pour le projet de loi. Si le gouvernement retenait un décret qui n'est pas celui modifié par le Conseil d’Etat, il est entaché d'incompétence. Il arrive que le Conseil d’Etat soit consulté de façon facultative pour une solution différente. Le gouvernement peut encore demander des avis au Conseil d’Etat sur les différentes questions. Il peut l'interroger sur une façon d'exécuter pour un avis par le Conseil d’Etat. Dans certaines hypothèses, le Conseil d’Etat rend un avis obligatoire, le gouvernement doit le respecter. Ils ne sont pas en principes publiés. Le gouvernement étant libre d'en faire publier, on en trouve un résumé dans le rapport annuel.

@. Les autres autorités indépendantes.

Il y a d'autres organes placés au niveau central et qui n'appartiennent pas à l'administration proprement dite. Il peut rapprocher l'administration d'un certain nombre de réalités sans pour autant intégrer ces organes dans l'administration proprement dite. On les qualifie d'autorités car elles ont certains pouvoirs de décisions. L'autorité administrative a une sphère d'administration, elles ne sont pas rattachées au pouvoir administratif. Elles sont indépendantes car elle reçoivent l'instruction ni du pouvoir exécutif ni du pouvoir législatif car elle n'est pas soumis à un quelconque pouvoir législatif. Ce ne sont donc pas des personnes publiques.

Ces autorités sont très diverses, elles sont composées d'un seul individu: le médiateur qui constitue une autorité administrative indépendante. Tous les autres sont collégiales: conseils ou comités. La nomination est ici très variée, elle se fait par un décret en conseil des ministres, parfois par un décret simple, parfois par un arrêté ministériel, quelquefois, ce sont des assemblées parlementaires qui désignent leur membre, le Conseil d’Etat, la Cour de Cassation. Il peut s'agir de membres de professions particulièrement qualifié, de magistrats, de fonctionnaires ou de parlementaires. Les pouvoirs de ces autorités sont plus ou moins importants. Le médiateur ne peut faire que des réglementations à l'administration. Dans d'autres cas, il s'agit de véritables décisions: le C.S.A. ou la C.O.B. peuvent infliger des sanctions pécuniaires. Ces autorités sont indépendantes: les membres, une fois nommés ou élus ne pouvaient pas être démis de leur fonctionnement. Ils ne reçoivent pas d'instruction. Cependant, le Conseil d’Etat a décidé que pour être indépendant, les autorités ne peuvent échapper au contrôle du juge. Les décisions sont susceptibles d'un recours en excès de pouvoir

§2. L'administration territoriale.

Les services de l'état sont aménagés sur l'ensemble du territoire dans le cadre des circonscriptions administratives, elles ne sont que des divisions géographiques dans lesquelles sont implantés les services déconcentrés de l'état. Il n'y a pas de personnes distinctes de celle de l'état. Elles servent à l'institution des collectivités décentralisées. Ces circonscriptions sont des dimensions variées selon le service de l'état concerné.

Pour des raisons de commodités, on s'efforce de faire coïncider les limites des circonscriptions administratives avec celle des collectivités locales. Cependant, on trouve un certain nombre de circonscriptions qui ne correspondent pas: les régions militaires, les académies. On essaye de faire coïncider les limites avec un nombre entier de département. C'est avant tout au niveau du département qu'est organisé l'administration territoriale.

A.    L'administration départementale.

Issu de la révolution française, l'articulation essentielle de l'administration territoriale de l'état est subdivisée en arrondissement. Normalement, les services sont aménagés dans le cadre départemental. L'état dispose d'un représentant: le préfet. Un décret du 10.05.1982 avait donné au préfet la dénomination de commissaire de la République, mais les décrets ont repris leur ancien titre depuis 1988. Il est le chef de service déconcentré de l'état dans son département.

@. Le préfet.

Le statut est la compétence est prévu par décret du 10.05.1982. Il est nommé discrétionnairement par décret en conseil des ministres. Il y a une entière loyauté vis-à-vis du gouvernement. Le terme préfet recouvre deux réalités: il désigne un corps de fonctionnaire. Il désigne ensuite un fonctionnaire. Les préfets de département appartiennent presque toujours au corps préfectoral. Les 4/5e des préfets doivent être recrutés dans le corps préfectoral parmi les sous-préfets et les administrateurs hors classe. Le 1/5 restant est à la discrétion du gouvernement: syndicaliste qui a la fonction mais pas le grade. Ils sont soumis à des contraintes statutaires rigoureuses. Il n'a pas de droit de grève, pas de droit syndical. Les garanties disciplinaires sont réduites. Il peut être mis en congé spécial. Il n'a pas d'affectation pendant 5 ans, mais le traitement est maintenu. Il ne peut pas quitter son département sans autorisation du gouvernement.

Il représente seul dans son département tout le gouvernement en général et chacun des ministres en particulier. Il est dépositaire de l'autorité de l'état délégué au gouvernement. Représentant direct du 1er ministre et de chacun des ministres, il doit veiller à l'exécution de la loi et du règlement, il est chargé de la police et il assure le contrôle des collectivités locales, il dirige les services de toutes les administrations civiles de l'état dans son département, ceci exclu les administrations militaires qui relèvent des généraux commandants des régions militaires, les services de l'éducation, les services fiscaux et les services de la justice, les autorités de police judiciaire. Il peut ordonner des enquêtes, des perquisitions, saisies, arrestation en vue de constater certains délits. Il doit immédiatement en aviser le procureur de la République, il signe au nom de l'état tous les marchés que l'état passe dans le département, il va représenter l'état en justice.

@. Les autres organes

Le préfet dispose comme premiers collaborateurs de sous préfets dans les arrondissements. Ces derniers coordonnent les services étatiques dans leurs arrondissements. Ils sont responsables du contrôle des communes, ils apportent une aide au conseil des communes et exercent des compétences par délégation du préfet.

A la préfecture, le collaborateur principal du préfet est le directeur du cabinet, il a le statut de sous préfet, on trouve aussi un secrétaire général de préfecture qui est aussi un sous préfet chargé des services administratifs de la préfecture. Il y a entre 3 et 5 directions. En dehors de la préfecture, il est assisté par les directeurs départementaux qui dirigent les services de l’état dans le département. Dans certains départements, ceux qui ont une forte concentration urbaine, le préfet est adjoint pour la sécurité et ceci pour le Nord, les Bouches du Rhône, la Haute Garonne, Le Rhône, la Haute Corse, la Basse Corse et la Gironde.

B.    L’administration régionale

Un certain nombre de ministères avait regroupé leur service. Ces découpages ne correspondaient pas les uns avec les autres. Une organisation a été mise en place avec les préfets régionaux de Vichy. L'organisation a été très brève. A partir de la moitié du 20^ème siècle, on a ressenti la nécessité de régions pour le besoin du territoire et le développement économique. Un décret du 30.06.1955 crée la région. Il est suivit par un décret de 1959 et 1960 qui organise ces régions existantes et un décret de 1964 qui organise les services des établissements dans les régions.

Il y a aujourd’hui en métropole 22 structures régionales et 4 régions en outremer. Les services sont placés sous la direction d'un préfet de région qui représente l’état dans la région. Il est préfet du département et de la région. Il doit administrer à la fois un département et la région. Il est aidé par une secrétaire générale chargée des affaires régionales. Les fonctions de préfet de régions sont différentes de celles du préfet de département. En effet, il représente l’état dans la région, il est le délégué du gouvernement et représente tous les ministres, il dirige les services régionaux de l’état et il n’a aucune autorité en temps que préfet de région sur services déconcentrés qui ont siégé dans le département.

Ce préfet de région exerce le contrôle de légalité sur les collectivités régionales, il est chargé d’animer et coordonner l’action du préfet de département en matière de planification et d’aménagement territoriale. Il possède un important pouvoir de décision pour répartir les crédits d’investissement de l’état dans la région. Pour le reste, il ne dispose pas de la plénitude des pouvoirs d'un préfet de département. Il n’a aucun pouvoir de police et il est non dépositaire de l’autorité de l’état. Il est assisté du trésorier payeur général de région et par un certain nombre de hauts fonctionnaires : la C.A.R. (Conférence Administrative Régionale) qui réunie les préfets dans les départements de régions, les secrétaires généraux du département, chef-lieu de région et tous les chefs des services régionaux de l’état.

C.    L’administration infra départementale

On signale que le canton a été créé au début de la Révolution. Il sort du ressort territorial mais il a deux services pour l’état : d’une part a perception d’autre part les brigades de gendarmerie. Ensuite, la commune est aussi une circonscription de l’état. C’est le maire qui représente l’état dans le cadre de sa commune. Le maire a reçu un certain nombre de compétences particulières. Il doit exécuter les mesures de sûreté générale, il est chargé des services de l’état civil. Il est officier de police judiciaire, il est chargé d’exécuter les lois relatives au service national.