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L'ADMINISTRATION DECENTRALISEE

 

La France connaît un certain nombre d’institutions qui répondent aux caractéristiques de décentralisation et qui bénéficient de personnalités juridiques. Elle est dotée d’organes propres élus et chargés de gérer les organes de collectivités, mais cela n’exclut pas les organes propres de l’état. 

§1. Décentralisation territoriale

L’administration d’état comporte les aménagements territoriaux dans le cadre des circonscriptions territoriales qui sont le découpage de territoires qui permettent à l’état de découper ces services. Il existe parallèlement des institutions décentralisées correspondant aussi à une certaine étendue de territoires et qui administrent ces territoires qu’ils recouvrent : ce sont les collectivités locales et territoriales. 

Dans les hypothèses les plus fréquentes, il y a une coïncidence entre les circonscriptions territoriales et les collectivités locales. Il n’y a pas de collectivités locales sans collectivités territoriales. Mais il peut exister des collectivités qui ne correspondent pas aux collectivités locales. Mais en général, il y a un territoire pour les deux. Les collectivités locales s’emboîtent les unes dans les autres. La loi du 02.03.1982 a renforcée les compétences des collectivités locales. 

La loi du 06.02.1992 relative à l’administration territoriale de la république s’inscrit dans l’approfondissement du pouvoir local, elle tente de définir l’organisation territoriale de l’état. Elle pose un principe d’une nouvelle répartition de mission entre l’administration centrale et le service déconcentré. Elle a pour objet de moderniser et démocratiser la vie locale en améliorant la vie des habitants de collectivités locales, en renforçant le droit des élus des assemblées, en améliorant le contrôle de légalité des actes et en créant de nouvelles formes de groupement. Cette loi a prévu qu’un rapport serait remis au parlement sur les premières applications de la loi. 

A.    Les communes

Elles sont nées de la loi du 14.12.1789 et correspondent à la somme de plusieurs groupements d’habitants naturels. On en recense 36.500 de tailles variables. Elles sont administrées de la même manière : même organe et même compétence avec 3 exceptions pour Paris, Lyon et Marseille. 

@. Les organes de l’administration communale

1.     Le conseil municipal

Les conseillers municipaux sont élus par la population de la commune pour 6 ans au suffrage universel. Le nombre varie entre 9 pour les communes de moins de 100.000 habitants et 69 pour celle de plus de 300.000. Depuis la loi du 19.12.1982, il y a deux modes de scrutins qui coexistent pour l’élection des conseillers municipaux, pour les communes de moins de 3.500 habitants, c’est le scrutin majoritaire à deux tours tandis que pour les communes de plus de 3.500 habitants, c’est la représentation proportionnelle. Un siège sur deux revient cependant au moins à la liste qui a obtenu la majorité (absolue au premier tour et relative au second). Le reste est répartie à la plus forte moyenne à condition d’avoir obtenu au moins 5% des suffrages. 

Le mandat est accessible aux français de plus de 18 ans, il est gratuit. Le conseil municipal se réunit au moins une fois par trimestre sur la convocation du maire. Les séances publiques sont présidées par le maire et les délibérations doivent faire l’objet d’une publication au moins par affichage à la mairie. Le conseil municipal crée les services publics, il administre les biens de la commune, il autorise le maire à conclure des contrats, et les délibérations ne peuvent porter que sur des affaires d’intérêt communal qui ne deviennent exécutoire qu’après avoir été transmise à la préfecture et la sous préfecture. Elle prend des décisions de gestions communale avec la création de certains services publicitaire et obligatoires. 

2.     La municipalité

Elle correspond au maire et à ses adjoints. Ils sont élus en son sein en scrutin secret lors de la première réunion du conseil municipal. La fonction est gratuite, mais le conseil municipal peut voter des indemnités de fonction : il y a une protection pénale contre les outrages, injures et voies de fait, il y a une immunité pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leur fonction. Sur le plan civil, la commune doit réparer les dommages que le maire et les adjoints subiraient dans l’exercice de leur fonction. 

Au sein de la municipalité, en tant qu’agent de l’état, il dirige les services de l’état dans la commune. Il est chargé de préparer les réunions du conseil municipal. Il préside, exécute les délibérations, il détient le pouvoir de police : il est responsable du bon ordre, de la tranquillité et de la salubrité publique. Dans les communes supérieures à 10.000 habitants, la sécurité relève de l’état. De même que dans d’autres communes. Enfin, le maire dirige les services communaux. Le maire peut aussi recevoir des délégations de pouvoir du conseil municipal dans certains domaines. 

@. Les compétences et moyens d’action de communes

Elles ne sont pas limitativement énumérées. L’intérêt communal n’est pas définit rigoureusement dans les textes. L’appréciation de l’intérêt communal dépend des circonstances. Depuis 1983, le législateur a reconnu des attributions particulières en ce qui concerne les attributions primaires. La loi du 02.03.1982 leur avait permis d’intervenir dans les matières économiques et sociale restreinte par la loi du 08.07.1990. 

1.     Les compétences de la commune

Le conseil municipal règle par ces délibérations les affaires de communes. Elles sont prévues par le code général des collectivités territoriales. Elle crée les services publics d’intérêt communal, certains sont obligatoires de par la loi pour l’entretien des voies publiques, le service de lutte contre l’incendie et le service extérieur des pompes funèbres. La commune doit entretenir les écoles maternelles, enfantines et élémentaires. Elle est chargée d’élaborer un plan d’occupation des sols. Elle détient une certaine compétence qu’elle partage avec d’autres collectivités territoriales. La commune participe à l’élaboration de schéma directeur rédigé en collaboration de diverses communes, de même pour le logement (programme local d’habitat : rénovation). 

Les communes sont compétentes pour les ports de plaisance, elle peut également intervenir en matière d’action sociale et de santé pour prendre en charge avec le département des missions relevant de ce dernier. Il y a également la création de certains services publics prévus ou non par les textes législatifs. Ce service public est facultatif, car il n’y a pas obligations de les créer. Le juge administratif a du déterminer que les services publics pensaient être créés par les communes. 

Le principe est celui de la liberté communale. La jurisprudence est venue limiter cette liberté de la commune. En principe, la commune ne peut pas concurrencer l'initiative privée. Le principe du commerce et de l’industrie est posé par la loi de 1902 et le décret d’Allarde du 17.03.1791. Le Conseil d'Etat a décidé à l’origine dans un arrêt du 30.05.1930, Syndicat du commerce de détail de Nièvre, que les communes ne peuvent créer de services publics que s’il y a une carence ou une insuffisance de l’initiative privé qui est justifié par son intervention. 

A partir du début du 20^e siècle, de nombreuses communes avaient soit créer un service public soit accorder à des entrepreneurs des services publics. Le Conseil d'Etat était très restrictif. On peut ainsi citer l’arrêt du 29.03.1901 Casanova où le Conseil d'Etat annule une délibération du conseil municipal décidant de recruter et rémunérer un docteur en médecine, car il y avait une atteinte à l’initiative privée. Cette sévère jurisprudence s’est maintenue alors qu’un décret du 5.11.1946 avait étendu les compétences communales aux entreprises industrielles et commerciales en matières de ravitaillement, assistance, hygiène et prévoyance sociale. 

Cela n’avait donc ni pour objet, ni pour effet d’étendre en matière de service industriel et commerciaux les attributions antérieures des communes. A partir de 1933, la jurisprudence commence à s’infléchir : le Conseil d'Etat rappelle un certain nombre de règles : le principe d’action est l’intérêt général et non pas la recherche du profit. La commune ne doit pas rechercher le profit financier. La seconde règle est dans les domaines qui relèvent traditionnellement des communes, la création d'un service public même commercial et légal : une commune peut créer un bain douche, un lavoir ou une piscine. 

En dehors, la création d'un service économique est admise lorsqu’elle vise la satisfaction d'un besoin public auquel l’initiative privée ne répond pas. Le Conseil d'Etat admet qu’une commune puisse créer un camping municipal lorsqu’un camping privé ne correspond pas aux besoins des campeurs. Le Conseil d'Etat admet la légalité de la création d’un théâtre de commune dans son arrêt du 12.06.1959, Syndicat Exploitant du Cinéma de l’Auranie. 

Le Conseil d'Etat va admettre la création de services qui apparaissent comme le prolongement naturel de l’activité d'un service lui-même légal dans son arrêt du 18.12.1959, Delansorme, le Conseil d'Etat a admis la légalité de la création d’une station service qui été associée à un parc de stationnement municipal. Le Conseil d'Etat admet que le service public soit créé alors que l'initiative privée n’est pas défaillante mais qu’elle est insuffisante ou que l’offre des services se fait à un prix trop élevé ce qui empêche la population d’y recourir. On admet la création d'un cabinet dentaire municipal. Le Conseil d'Etat va aller jusqu'à admettre la création de service juridique gratuit et la création de piscine publique alors qu’une piscine privée existe déjà. 

La loi du 02.03.1982 n’avait-elle pas remis en cause la solution jurisprudentielle ? L’article 5 habilite les communes à intervenir à nouveau par l’octroi d’aide directe ou indirecte à des entreprises en difficulté. Il les autorise à intervenir en milieu rural, mais ces interventions de la commune doivent respecter la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que la légalité des citoyens. Le texte fait de plus référence à la concurrence de l’initiative privée. Par ailleurs, le Conseil Constitutionnel a vu dans la liberté d’entreprendre un principe à valeur constitutionnelle. Les communes peuvent sous certaines conditions accorder des aides aux entreprises, créer des sociétés d’économie mixte locale à des fins d’intérêt général. 

2.     Les moyens financiers des communes

Elles ne bénéficient pas véritablement de l’autonomie de leurs ressources propres et ne représentent environ que 40% de leurs dépenses. L’état fourni les 60% restants. D’abord d’origine fiscale, mais depuis 1980, le conseil municipal vote librement le taux des 4 impôts directs : la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d’habitation, la taxe professionnelle. Cette liberté de vote fait qu’on observe des différences considérables d’une commune à l’autre. 

En 1959, les principaux impôts indirects ont été supprimés et l’état a dû verser aux communes des subventions pour compenser cette perte de revenus. Cela a été complété depuis 1982 par les transferts de compétences. L’état s’est déchargé d'un transfert de compétence. L’ensemble des subventions que l’état a versé aux communes a été regroupé dans des dotations globales de fonctionnement, l’équipement de décentralisation et les fonds de compensations de T.V.A. Plus de 10% des ressources proviennent des emprunts que les communes obtiennent des grands établissements publics. Certaines communes tirent leurs revenus de leurs biens communaux. Ce régime financier et fiscal est dépassé et on annonce sa réforme. 

@. Les aménagements du statut communal

Un certain nombre de commune bénéficie d'un régime particulier. 

1.     Le statut des grandes villes

Paris : pendant longtemps, elle a un statut entièrement dérogatoire, mais selon la loi du 31.12.1975 et pour rapprocher paris du droit commun, elle fut doté d'un maire. La différence est que le conseil de Paris exerce des attributions qui sont à la fois conseil municipal et conseil général. Le maire de Paris ne dispose pas de pouvoir de police car ils appartiennent à un préfet nommé par décret en conseil des ministres. D'autres aménagements communs à Paris, Marseille et Lyon ont été apportés par la loi du 31.12.1982, et cela tient à l’existence dans chaque arrondissement d'un conseil et d'un maire qui dispose de compétence pour les affaires d’arrondissement. 

2.     Le regroupement des communes

Depuis de nombreuses années, le législateur cherche des solutions pour régler le problème des morcellements communaux. La France compte à elle seule plus de commune que les 6 pays au départ de la C.E.E. 32.000 sont inférieures à 200 habitants et 800 seulement contiennent plus de la moitié de la population française. Depuis longtemps, on incite les communes à se regrouper pour faire face au pouvoir de la population. Il y a deux techniques principales. 

a.     La fusion des communes

Elles consistent à créer une nouvelle commune à partir de deux communes anciennes : cela est prévu depuis la loi du 05.04.1884. Elle a été rarement tentée en France car elles craignent de perdre leur identité. La loi du 16.07.1971 a encourager une formule de fusion association : les communes conservent leur nom, il y a un maire délégué et quelques services propres dont notamment les services de quartier (cf. Lille-Hellemmes). Depuis 1971, la formule n’a pas rencontré le succès escompté : environ 600 regroupement, mais il y a des divorces. De plus, le procédé de la fusion est lourd et complexer, car il suppose d’organiser un référendum. 

b.     Les établissements publics intercommunaux ou supra communaux. 

Dans cette formule, les communes ne meurent pas, mais on superpose un établissement public territorial. Avec la loi de 1890, on trouvait des syndicats intercommunaux qui pouvaient revêtir deux formes. Mais dans cette hypothèse, les communes doivent maintenant créer un nouveau syndicat de commune. Depuis 1959, on trouve la création de S.I.V.O.M. : plusieurs services d’intérêts communaux. 

Le district a quant à lui été institué en 1959, sa conception est proche du syndicat de commune, il dispose obligatoirement d'un certain nombre de compétence dictée par la loi. Ils sont toujours compétents en matière de lutte contre l’incendie, de service de logement, ils reçoivent toujours les compétences qui sont celles de syndicats de commune qui disparaissent. 

La communauté urbaine est une formule imaginée en 1966 pour regrouper des agglomérations de plus de 50.000 habitants (maintenant, c’est possible avec plus de 20.000 habitants avec des établissements publics administrés par le conseil de communauté). Comme le district, elle est dotée de compétences votées par la loi. Les communes qui en sont membres ne disposent plus que de compétences résiduelles. Les recettes sont automatiquement transférées à la communauté urbaine. 

Il existe maintenant 11 communauté urbaines. Les 4 premières sont la loi du 31.12.1956 : celle de Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg. On en trouve 5 de plus : Dunkerque, Creusot, Cherbourg, le Mans et Brest. Elles regroupent environ 250 communes et cela correspond à 4 millions d’habitants. En 1996, s’est créée une nouvelle communauté et est en train de se créer celle d’Alençon. 

Depuis la loi du 06.02.1992, il existe de nouvelles formules de regroupement de communes : les communautés de villes, les communautés de communes. De plus il y a une modernisation avec les syndicats de district pour communautés de villes et les communautés urbaines pour les communautés de villes. 

Toutes les autres formes de regroupement devraient mourir, mais le parlement en a décidé autrement, car il a maintenu toutes les anciennes. On envisage toutefois de les supprimer. Ces communautés sont créées par le préfet à la demande des communes qui désirent se grouper, elles sont destinées aux agglomérations. Ces établissements publics ont des compétences qui leurs sont données par la loi, en matière d’aménagement de l’espace, de développement économique. Les communes peuvent exercer des groupes de compétences. 

Il en existe un certain nombre ! Les communautés de villes n’ont pas eu de succès. Il en existe 4 et ceci parce que la loi ne prévoit pas de procédure de séparation. D’autre part, le transfert de compétence est plus important des communes vers une communauté de ville. L’intégration fiscale est poussée dans le cadre des communautés de villes. 

B.    Le département

Ils sont créés par la loi du 22.12.1789, création purement artificielle par certains projets révolutionnaires qui voulaient découper la France en rectangle. Mais pour des raisons évidentes, il y a eu des oppositions. A l’origine, la surface des départements a été conçue pour qu’on puisse venir de tous points à cheval. Le régime juridique est issue de la loi du 10.08.1871 et modifié par la loi du 02.03.1982. Le département a été le principal bénéficiaire des réformes législatives de 1982 et 1983.

@. Les organes du département

1.     Le conseil général

C’est une assemblée élue au suffrage universel direct, le mode de scrutin est majoritaire uninominal à 2 tours. La circonscription nominale est le canton. Les conseils sont élus par les conseillers du canton pour 6 ans. Les conseils généraux se renouvellent. Pour être éligible, il faut avoir 21 ans, être français, domicilié ou contribuable dans le département. Il existe en outre des causes d’inéligibilité et d’incompatibilité qui frappent les entreprises en rapport avec le département et leurs fonctionnaires en exercice ainsi que parfois leurs conjoints. 

Le conseil général élit un président et un bureau composé de vices présidents dont le nombre peut atteindre 10 et ceci à la majorité absolue des membres du conseil. Ils bénéficient des attributions propres que lui délègue le conseil général. Il se réunit au moins une fois par trimestre. Il se réunit sur décision du bureau ou à la demande d'un tiers de ses membres. Il peut être convoqué par décret en cas de circonstances exceptionnelles. Les réunions sont publiques à conditions de ne pas troubler l’ordre à l’hôtel du département. Le conseil général établit son règlement intérieur. Les textes prévoient que le conseil général doit entendre le préfet avec l’accord du président ou sur demande du premier ministre. Il peut être dissout par un décret motivé (1 cas depuis 1874)

2.     Le président du conseil général

Il est l’exécutif du département collectivité locale, depuis la loi du 02.03.1982 avant le préfet. Il a des fonctions analogues aux maires. Il prépare les réunions du conseil général, il préside les débats et exécute ses délibérations, il est l’ordonnateur des départements, il gère le domaine public départemental et il exerce sur ce domaine les pouvoirs de police. Il est le directeur du personnel départemental, il représente les départements dans tous les actes de la vie juridique. 

@. Les compétences et les moyens d’action

Depuis les lois du 7.01.1983 et du 22.07.1983, le département a vocation à intervenir dans certaines matières. 

1.     Les compétences

Il a des attributions consultatives, il est consulté pour l’aménagement territorial, l’urbanisme, le logement et l’aide sociale. Le département a une vocation sociale, il représente plus de la moitié du budget. Les principaux services départementaux sont rendus obligatoires par la loi sont des services sociaux. Le département est responsable en matière sanitaire de la protection infantile, le despistage, les affections cancéreuses, la lutte contre les fléaux sociaux et également certaines vaccinations obligatoires. 

C’est au département qu’il revient de verser aux bénéfices la plupart des prestations sociales. Le département est chargé des transports scolaire en matière d’enseignement. Il est responsable de la construction, de l’entretien en matière scolaire. Le département doit entretenir toutes les routes départementales, il intervient en matière économique. Cet interventionnisme correspond aux traditions assez anciennes du département. 

2.     Les moyens

Les moyens en service administratif montre qu’ils sont dotés de services développés en matière sanitaire et social, placé sous la direction de directeur en service départemental, il a repris une partie des attributions du service de l’état dans le département et le plus souvent une partie du personnel des service des l’état a été transféré dans les services départementaux. 

Le département dispose d'un budget propre. Quelles sont les ressources ? Il y a une partie des 4 impôts directs locaux qui sont prélevés par les communes. Le département bénéficie aussi du produit de la vignette automobile. Il bénéficie des droits d’enregistrements et la publicité foncière et de mutation immobilière. La totalité de ces ressources représentent à peine 30% des besoins financiers. Il reste d’origine non fiscale, surtout pour la contribution versée par l’état. Le département perçoit les revenus de son domaine, le reste revient du recours à l’emprunt. Comme les communes, il y a une crise des finances locales. La totalité des budgets des départements dépassent à peine la moitié de la totalité des communes. 

@. La coopération interdépartementale

Il existe une organisation de regroupement des départements : les conférences interdépartementales sont des réunions de déléguées de conseils généraux qui ont décidé de créer ces conférences afin de discuter d’intérêt commun, mais ces conférences n’ont aucun pouvoir de décisions. Elle élabore des projets si elles les adoptent dans des termes identiques. 

Il y a une entente départementale prévue par la loi du 09.01.1930, deux conseils généraux ou plusieurs. Elles peuvent décider de créer des institutions ou des services communs. Il n’est pas nécessaire que le département soit limité. La loi du 06.02.1992 a rendu possible la participation de ces ententes aux conseils généraux et municipaux. Le conseil général doit avoir au moins un délégué dans un conseil d’administration des établissements publics. 

C.    La région

C’est la collectivité locale la plus récente. Il y a une compétence beaucoup moins étendue que celle du département. Quelques expériences dans l’administration économique et régionale avait été tenté. Le deuxième régime de Vichy a le premier systématisé une administration régionale de l’état en créant 18 préfets régionaux. A la libération, ces préfets ont été remplacés par des commissaires de la République qui furent supprimés en 1946. 

L’état commence à faire de la région le cadre de la préparation et l’exécution des planifications économiques. Jusque dans les années 1970, il y a des expériences de déconcentration. Le projet a avorté en région de l’échec du référendum de 1969. Il y a une création de région et une rénovation du sénat. La décentralisation régionale ne s'est réalisée que plus tard et de façon progressive. Une association de 1972 a créé l’établissement public régional qui permettait d’éviter l’élection des conseillers régionaux aux suffrages universels directs et limiter les compétences. C’est la loi du 02.03.1982 qui a achevé la décentralisation régionale. Cette solution n’est devenue qu’effective qu’après les élections du 16.03.1986 (conseil général au suffrage universel direct). 

@. Les organes

Il y a un conseil élu au suffrage universel direct. On trouve également des comités régionaux des prêts, des transports, des formations professionnelles. Il est assisté par le comité économique et social de régions chargé de donner des avis avant la prise de décisions en matière économique et financière. Le président du conseil régional est élu pour 6 ans. Il est assisté d'un bureau. Il ne dispose d’aucun pouvoir de police. 

@. Les compétences et moyens d’action de la région

Les compétences de la région sont énumérées limitativement par la loi en matière de développement économique et social en matière d’aménagement du territoire. Elle adopte le plan de la région, ce qui permet d’encadrer l’aménagement du territoire. Chaque région établit son propre plan. Elles sont compétentes pour l’aménagement touristique, la création de parc naturel, de port fluviaux et des canaux. 

En matière d’interventionnisme économique, il y a une garantie d’emprunt aux entreprises. La région a aussi une vocation culturelle en matière d’enseignement. Il leur incombe le fonctionnement des lycées. La région peut élaborer une politique de formation professionnelle et la recherche de programme spécifique. Depuis 1982, les régions ont mis en place les services législatifs. 

Le budget des régions est alimenté par des ressources fiscales. La région perçoit la taxe sur les permis de conduire et des taxes additionnelles qui viennent s’ajouter au droit de mutation immobilières et les cartes grises. Il y a une moitié des ressources. Il y a une dotation spécifique pour la formation professionnelle et l’apprentissage, dotation régionale et économique, scolaire, le reste des ressources provient d’emprunts et parfois de fonds de la C.E.E.

@. La coopération inter régionale

La loi du 06.02.1992 a dissout de plein droit toutes les institutions de coopérations inter régionales existantes pour les substituer à une entente inter régionale. Elle associe 2 à 4 régions qui doivent être limitrophe. La délibération est concordante des conseils régionaux des intéressés pour un décret en conseil d’état. Sur la décision unanime du conseil de l’entente, la loi prévoit qu’une entente inter régionale peut-être dissoute à la demande du conseil d'une des régions. 

Cette entente est administrée par le conseil d’administration qui comprend des délégués des conseils régionaux élus. Le nombre de représentants est variable. Ensuite, on trouve une commission permanente, le conseil d’administration pouvant déléguer des compétences et un président élu par un conseil d’administration. L’entente exerce à la place des régions ses compétences. Elle est soumise au contrôle de légalité de ces actes. C’est le préfet qui exerce le contrôle de l’entente. 

D.   La coopération trans-frontalière

La loi du 02.03.1982 qui a donné aux régions frontalières la possibilité de nouer des liens avec les collectivités locales étrangères ayant avec elle une frontière commune. Ces liens ne pouvaient être noués qu’avec l’accord du gouvernement français. La pratique avait étendu cette possibilité de coopérer. La loi du 06.02.1992 va plus loin sous le titre de la coopération décentralisée. Toutes les collectivités locales ainsi que leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités locales étrangères en restant dans le cadre des compétences. Il n’est plus nécessaire d’obtenir l’accord du gouvernement.