Avant, on a matérialisé le bloc de légalité, maintenant, il faut voir comment ce principe limite la portée pratique de l'administration. Il faut remarquer qu'il existe une légalité normale, mais aussi une exception. La légalité de crise, c'est l'hypothèse dans laquelle les règles qui s'imposent normalement à l'administration sont assouplies ou écartées en fonction des besoins de la nation.

C'est la qualité de ce qui est conforme à la loi entendue au sens large. Le principe exprime la règle selon laquelle l'administration doit agir conformément au droit. Le principe se traduit par 3 types de contraintes:

• l'administration doit respecter la hiérarchie des normes juridiques.

• la liberté d'action ou d'abstention de l'administration et ses limites.

• le pouvoir discrétionnaire conféré le plus souvent aux autorités administratives va être limité par le principe de la légalité.

§1. Le respect de la hiérarchie des normes juridiques.

Les règles de droit sont hiérarchisées entre elles. Il faut déterminer à quel niveau se trouve les règles et comment respecter cette hiérarchie. Au sein de l'administration, il existe une hiérarchie de l'autorité correspondant plus ou moins à une hiérarchie de normes juridiques. L'administration édite des règles générales mais prend aussi des normes individuelles, la hiérarchie entre les normes et les décisions individuelles.

A.    La hiérarchie des normes et l'autorité administrative.

L'autorité d'une norme juridique dépend de la place de son auteur dans l'autorité publique. Ainsi le président est au-dessus du premier ministre, lui-même des ministres, eux-mêmes des préfets... subsidiairement, la place de la norme dépend de la solennité de son élaborations. On ne peut les hiérarchiser. De même les décrets se hiérarchisent entre eux, en haut, ceux pris en conseil des ministres, les simples, ceux en conseil d'état après avis du conseil d'état et les autres. Il résulte de cette hiérarchie que l'autorité inférieure ne peut contredire organiquement les actes des autorités supérieures.

Ce principe ne répond pas à toutes les questions, car la hiérarchie des autorités n'est pas toujours précise. Dans notre administration, il y a le système hiérarchique. En matière de pouvoir, le modèle est absolu à l'intérieur d'une même personne morale. Le supérieur hiérarchique peut annuler ou modifier les actes de ces subordonnés et se substituer à ces derniers quant ils n'ont pas pris d'acte nécessaire. Cependant, un texte législatif ou réglementaire peut écarter le pouvoir de substitution du supérieur hiérarchique seul le subordonné dispose d'un pouvoir, d'une compétence.

Il y a également le système de tutelle: le pouvoir de tutelle s'exerce dans certains bâtiments publics spéciaux. L'autorité supérieure telle le ministre de tutelle ne dispose sur l'autorité inférieure, celle sous tutelle, que des pouvoirs prévus par les textes: "il n'y a pas de tutelle sans texte" précise l'adage. Il n'y a normalement jamais de pouvoir d'instruction, il n'y a pas d'ordre d'autorité supérieure sur une autorité inférieure. Il y a une particularité en ce qui concerne le pouvoir de police: au niveau inférieur, il ne peut pas alléguer les prescriptions des autorités supérieures. Le maire qui dispose dans sa commune d'un pouvoir de police ne peut pas décider de rouler à 90km/h, l'autorité inférieure peut toutefois aggraver les prescriptions prises par une autorité supérieure c'est à dire 45 km/h au lieu de 50.

B.    La hiérarchie des normes et des décisions individuelles.

La première hypothèse est que les décisions individuelles doivent être conformes au règlement et autres décisions générales et impersonnelles. Quand la règle générale est l'oeuvre d'une autorité supérieure à celle qui doit prendre des décisions individuelles. Il faut tenir compte du contenu de la règle générale. Elle peut être précise, c'est à dire qu'elle place l'autorité inférieure dans une situation de compétence liée. L'autorité inférieure n'a pas de liberté d'action. elle ne peut que constater que tel individu se trouve dans une règle générale. La règle générale peut à l'opposer être vague, elle laisse à l'autorité compétence pour prendre des décisions individuelles avec une marge de manoeuvre. L'autorité inférieure va pouvoir tenir compte d'une situation de fait pour une décision individuelle.

La deuxième hypothèse est qu'une même autorité est compétente pour prendre des normes générales et des décisions d'applications. La question est de savoir si l'autorité est liée par sa règle, qu'elle a posé elle-même quand elle fait l'application. "Respecte la règle que tu as faite toi-même": toute autorité doit dans sa décision individuelle respecter la règle générale qu'elle a posé elle-même. Toutefois, l'autorité peut abroger ou modifier la règle générale qu'elle a elle même posée.

La troisième hypothèse est que les textes attribuent à une autorité inférieure une compétence exclusive pour élaborer un texte général. L'autorité supérieure ne peut pas supprimer ces règles générales élaborées par une autorité inférieure. Elle ne peut pas d'avantage écarter l'application de ces règlements.

C.    La hiérarchie des actes administratifs unilatéraux.

Les actes que prend l'administration qui sont des décisions exécutoires sont revêtues d'une autorité de choses décidées. Il faut tenir compte de ses actes lorsque l'on veut déterminer tous les actes que l'administration doit respecter. Ces actes sont oeuvres de l'administration elle-même. Ils sont subordonnés à toute source de légalité et dans le jeu de la hiérarchie administrative, ils entraînent une subordination de ces actes administratifs entre eux.

Le respect des droits acquis montre que certains actes ont pour effet de conférer des droits aux individus. Ces décisions semblent individuelles, le règlement ne crée jamais de droit acquis. Ces décisions individuelles confèrent un droit ne peuvent pas être retiré par une autre décision même par une décision d'une autorité supérieure, c'est contraire à la stabilité des situations. Il existe des exceptions, mais en principe on ne peut pas revenir dessus.

Le second principe est la hiérarchie formelle des actes administratifs. Quand aucun problème de droit acquis ne se pose, c'est cette hiérarchie formelle de ses actes qui détermine le respect des actes administratifs. Le supérieur n'est pas lié par accord de l'inférieur. Diverses situations peuvent se présenter: la subordination hiérarchique pure et simple: 2 autorités sont rattachées l'une à l'autre par un lien hiérarchique. Le supérieur a le pouvoir d'annuler les décisions prises par ces subordonnés. Il a même l'obligation d'examiner les demandes qui tendent à fin de procéder à un réexamen. L'arrêt du 30.06.1960, Queralt, montre que le principe est tenu en échec, la compétence exclusive dans une matière est donnée au subordonné.

L'autorité supérieure a le pouvoir d'annuler ou réformer les actes de l'inférieur. Il ne peut pas se substituer aux lois pour prendre des mesures qui lui reviennent de par la loi et le règlement. Le préfet dispose sur le maire d'un pouvoir de hiérarchie en matière de police, mais le préfet ne peut pas prendre de dispositions nécessaires à la commune, mais il peut se substituer s'il est prévu par le texte, dans tous les cas où le maire a refusé de prendre une mesure. La superposition d'une compétence générale et d'une compétence spécifique, c'est la matière où les autorités ont des compétences différentes. L'autorité supérieure a un pouvoir plus étendu que l'autorité inférieure. Dans une telle hypothèse, le principe est que l'autorité inférieure ne peut pas contredire les décisions de l'autorité supérieure, mais elle peut ajouter ce que les circonstances rendent nécessaires. Ainsi le maire peut interdire la projection d'un film alors que le visa du C.N.C. est accordé.

Le troisième principe est celui dans l'hypothèse où il y a des relations de tutelle. L'autorité de tutelle ne peut pas annuler ou faire annuler les actes de l'organe décentralisé ou se substituer à lui sauf lorsque la loi le prévoit expressément dans cette mesure. Elle ne dispose que du pouvoir prévu par la loi. Elle respecte éventuellement les droits acquis. Ce respect des droits acquis vient tenir en échec dans une certaine mesure la hiérarchisation des normes: le règlement par rapport aux actes individuels. Le supérieur hiérarchique de l'auteur d'une décision individuelle a conféré des droits et ne peut pas remettre en cause l'acte de son subordonné en respectant certaines formalités précises.

§2. Les limites à la liberté d'action ou d'abstention de l'administration.

Ce sont les autres aspects du principe de légalité. L'administration n'est pas toujours totalement libre d'agir ou de s'abstenir d'agir. La concurrence de l'administration constitue une inégalité lorsque le texte où les circonstances justifient l'intervention de l'administration. Le plus souvent, c'est le juge qui est venu affirmer que l'abstention est fautive. L'administration a l'obligation de prendre des règlements et des décisions individuelles.

A.    L'obligation de prendre des règlements.

L'exercice du pouvoir réglementaire est un devoir pour l'administration, le gouvernement doit prendre des règlements d'application de la loi. Le Conseil d'Etat estime que le gouvernement doit disposer d'un délai raisonnable. S'il dépasse le délai sans éditer de texte, il fait une faute qui engage la responsabilité du gouvernement. Notamment, l'administration voit l'obligation d'abroger certains règlements illégaux qu'ils le soient dès leur origine où qu'ils le deviennent du fait d'un changement de circonstances de droit ou de fait. L'administration doit prendre un règlement qui nécessite la résolution des situations de fait si par exemple, le maire néglige de prendre des mesures nécessaires au maintient de la salubrité public, il y a irrégularité.

B.    L'obligation de prendre des décisions individuelles.

Pour les décisions individuelles, la règle est différente à celle des règlements, l'administration est juge de l'opportunité d'agir ou de ne pas agir. Les autorités administratives sont investies et ont compétence dans un but d'intérêt public. Elles doivent apprécier s'il y a opportunité d'agir ou non. Toutefois, si l'abstention nuit à l'intérêt public, il y a refus d'exercer sa compétence, ce qui constitue une irrégularité que le juge viendra sanctionner. C'est le cas pour les troubles de l'ordre public.

L'administration doit respecter la légalité. Elle doit intervenir pour faire cesser toute situation illégale. Elle doit tenir compte des droits acquis. Cependant, la théorie du retrait des actes administratifs montre que l'administration peut et doit abroger les décisions individuelles illégales dans le délai du recours contentieux. De même, la théorie de l'abrogation montre que l'administration doit abroger les décisions individuelles non créatrices de droit devenues illégales du fait d'un changement de circonstances.