L’autorité publique doit tracer les limites de l'activité des particuliers en définissant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés. Il appartient au pouvoir exécutif de compléter et préciser ces prescriptions essentielles.

La police administrative regroupe l’ensemble des interventions de l’administration qui tente à imposer à la libre action du particulier la discipline qu’exige la vie en société dans le cadre fixé par le législateur. On retrouve la distinction entre le point de vue matériel et le point de vue organique. Le langage courant utilise le mot police pour désigner l’ensemble du personnel qui constitue le service public au sens organique. En temps qu’activité, la police n’est pas un service public au sens matériel. La police et le service public se rapprochent sur d’autres points :

• La police peut être amenée à rendre des services (secours) ; aussi il ne faut pas les confondre, les deux restent distincts.

• La police vise les comportements privés des particuliers. Toutefois, les agents de l’administration sont soumis à certaines des prescriptions de police.

La police administrative est caractérisée par sa nature préventive, on la distingue ainsi de la police judiciaire.Ce caractère préventif sert à différencier la police administrative de la police judiciaire : prévenir les atteintes à l’ordre public. Il faut définir cette notion.

§1. Le caractère préventif de la police administrative.

Dans la pratique, la différence entre la police administrative et la police judiciaire est essentielle puisque les autorités compétentes ne sont pas les mêmes. L’une incombe au pouvoir exécutif, l’autre au pouvoir judiciaire. Les règles juridiques applicables sont différentes et les juridictions compétentes également : juridiction administrative et juridiction judiciaire.

Elles se distinguent par leur but : préventive pour éviter les troubles pour la police administrative tandis que la police judiciaire tend à la répression pénale lorsqu’une infraction a été commise, son rôle est de la constater, d’en identifier les auteurs et de réunir les preuves afin de préparer la répression pénale.

Cette distinction a été posé dans l’arrêt du Tribunal des Conflits, 07.06.1961, Consort Noualek. Il faut remarquer un point : la police administrative n’a pas seulement un rôle préventif, elle se poursuit pour rétablir l’ordre. Ainsi, si le préfet a interdit le déroulement d’une manifestation, si elle a lieu, le préfet donne l’ordre de dissoudre.

Dans la pratique, il est difficile de différencier la police administrative et la police judiciaire parce qu’il existe une certaine identité du personnel. Ce sont les mêmes personnes, les mêmes agents qui interviennent au titre de la police administrative et de la police judiciaire. Ainsi, l’agent au carrefour est un agent de la police administrative et l’agent qui met un pouvoir est un agent de la police judiciaire. Les autorités de police sont les mêmes. Il faut en cas de litiges préciser si l’autorité et l’agent sont intervenus au titre de ces pouvoirs administratifs ou judiciaire.

Le second élément est que la police administrative et la police judiciaire peuvent aussi bien avoir un caractère préventif que répressif. La police administrative est mise en œuvre afin de faire cesser des troubles qu’elle devait empêcher. La police judiciaire peut prévenir un conflit (Tribunal des Conflits, 27.06.1955, Dame Barbier). L’autorité de police avait appris que des malfaiteurs allaient commettre une infraction. Le Tribunal des Conflits va estimer que les décisions et opérations constituent des mesures de police judiciaire en espèce, même si le piège avait échoué et qu’aucun flagrant délit n’avait été constaté.

Constitue une opération de police judiciaire : l’intervention de la police alors qu’on ne sait même pas si l’infraction sera commise, il suffit d’une possibilité que cette infraction soit commise (Tribunal des Conflits, 15.07.1968, Consorts Tayeb). Un passant avait attiré l’attention d'un agent de la police judiciaire sur un individu qui avait un comportement de nature à commettre un délit. L’officier de police interpelle l’individu, il se sauve, tire sur l’individu et le blesse mortellement. Le Tribunal des Conflits dit que « l’officier de police en poursuivant un suspect dont la fuite lui a fait croire que c’était un malfaiteur, en faisant feu, a fait un acte de police judiciaire ». Cette interpellation constitue une mesure de police judiciaire, peu importe que l’individu se soit enfuit et que le soupçon ne puisse exister. En tirant, il y a commission d'une infraction déterminée.

Dans la décision du Conseil d'Etat du 08.03.1963, Mazetti, le Conseil d'Etat relève que « le dommage (la détérioration d'un magasin) est causé par une opération de police judiciaire », la vitrine était détériorée par le choc d’une voiture conduite par une personne poursuivie et blessée par un agent de police.

Dans la décision du Tribunal des Conflits du 09.06.1986, François et Seltier, un gardien de la paix a cru, sur la voie de renseignements transmis par un officier de police, qu’avait été volé une voiture. Il fait feu sur la voiture et donc sur Mr François alors qu’il croyait que c’était un délinquant, c’est un acte de police judiciaire.

L’infraction déterminée peut être constituée par une commission de faits qui ne sont plus délictueux. Ainsi, un stationnement irrégulier, un agent de police dresse un procès verbal : enlèvement et mise en fourrière en croyant que c’est irrégulier : acte de police judiciaire car il a cru en l’existence d’une infraction et a eu l’intention de la réprimer. Si le véhicule est endommagé pendant son enlèvement à la fourrière, la mise en fourrière est un acte de police judiciaire. Si le véhicule est endommagé pendant sa garde à la fourrière, les dommages sont réparés par la juridiction administrative.

Le critère précis de distinction est le but de la décision et l’opération de police à qualifier ! Ce critère est posé dans l’affaire Noualek, où une personne qui se trouvait à sa fenêtre avait été blessée par une balle perdue au cours d’une opération de maintient de l’ordre. On trouve cela aussi dans la décision du Conseil d'Etat du 11.05.1961, Consorts Baud. Le juge recherche si l’opération est en relation avec une infraction pénale déterminée. Si oui, c’est un acte de police judiciaire ; si non, c’est un acte administratif (Noualek). Peu importe que l’infraction soit commise ou non, réelle ou supposée. La jurisprudence fait prévaloir la réalité sur les faux semblants.

Le juge requalifie des mesures présentées comme judiciaires alors qu’elles sont administratives. C’est ce qu’on a vu dans la décision Société Le Monde et Fraupart où le préfet croit prendre une mesure de police judiciaire alors que c’est une mesure de police administrative.

La situation est opacifiée : une opération de police judiciaire peut déboucher sur une opération de police administrative. C’est le cas de l’enlèvement et la mise en fourrière du véhicule. S’il relève le numéro de voiture si elle n’est pas arrêtée, c’est un acte de police judiciaire.

On trouve la décision du Tribunal des Conflits du 05.12.1977, Demoiselle Motsch, où pendant l’été, de nuit, un contrôle d’identité est effectué à Cannes, sur la Croisette, ce sont des mesures de police administrative. Dans l’espèce, le conducteur d’une voiture dans laquelle avait pris place la demoiselle, force le barrage de police poursuit sa route et fonce sur un agent de police motocycliste, ce dernier fait feu sur l’auto-stoppeur et la blesse. Il demande une indemnité. Le Tribunal des Conflits dit que c’est un acte de police judiciaire après le forcement du barrage. L’opération s’est transformée en opération de police judiciaire. Le seul fait n’aurait pas changé de nature s'il avait tiré dès le forcement du barrage.

On trouve aussi la décision du Tribunal des Conflits du 12.06.1978, Société Le Profil, où dans l’espèce, la caissière de cette société sortait de la banque où elle était venue chercher des fonds, escortée par des gardiens de la paix. Un hold-up eut lieu et les malfaiteurs emportent la mallette sans que la police intervienne. Les dirigeants de la société ont demandé réparation du préjudice en raison de la mauvaise organisation de la protection de la caissière et l’inaction des policiers de l’escorte. Deux actions sont possibles : administrative pour la protection et judiciaire pour l’inaction.

Le Tribunal des Conflits va refuser de séparer. Il va relever que le préjudice résulte essentiellement des conditions d’organisation de la protection de transport de fonds : la juridiction administrative est compétente. Le Tribunal des Conflits ne tient pas compte de l’inaction. Le commissaire du gouvernement faisait remarquer qu’il existe un moment où on ne peut pas différencier la police administrative de la police judiciaire. Si les policiers se lancent à la poursuite des malfaiteurs, cela devient de la police judiciaire. Si un policier tire sur un des malfaiteurs, alors qu’il vient juste de dérober la mallette, c’est de la police administrative. On pourrait encore plus distinguer car si le policier tire sur la main, c’est administratif et s’il tire sur le pied, c’est judiciaire.

La société explique la jurisprudence du forcement de barrage : le Conseil d'Etat a toujours estimé que l’action en responsabilité de la victime relève de juridiction administrative. On trouve cela également dans deux décisions d’assemblée du Conseil d'Etat du 24.04.1949, Consorts Lecourte et du 27.07.1951, Dame Aubergé et Dumont.

§2. La notion d’ordre public.

Il n’y a aucun rapport avec l’article 6 du code civil. L’ordre public se définit par 3 caractères : principalement matériel, public et limité.

A.    Le caractère principalement matériel.

Il s’agit pour la police d’éviter les désordres visibles, seulement les manifestations extérieures du désordre. L’immoralité n’est pas en elle-même un danger de police si elle n’est pas sur des manifestations extérieures. Dans la décision du Conseil d'Etat du 29.01.1937, Société Z.E.D., l’immoralité peut entraîner l’intervention de la police du fait du scandale que peut entraîner cette immoralité.

On trouve aussi l’évolution des moeurs. En effet, pour la police du cinéma, le Conseil d'Etat a admis qu’un maire puisse interdire la projection d'un film en se basant sur son caractère immoral (Conseil d’Etat,18.12.1959, Société des films Lutécia). Le maire d’une commune où ont lieu des pèlerinages religieux peut interdire la projection d'un film par exemple.

B.    Le caractère public.

La police respecte le domicile privé et le for intérieur des personnes. Le maire doit intervenir pour faire respecter la réglementation du bruit, de l’hygiène et de la sécurité. On trouve un arrêt du Conseil d'Etat de 1935, Dame Baron, où en l’espèce le maire dresse un arrêté de police municipal ordonnant la Dame Baron à respecter l’hygiène. Cette Dame a obtenu l’annulation car le maire ne pouvait pas lui fixer le respect de l’hygiène mais pouvait lui dire qu’elle devrait se séparer de tel ou tel animal.

C.    Un caractère limité.

L’ordre public se définit par une trilogie que l’on trouve dans la police municipale : tranquillité, sécurité, salubrité. La tranquillité correspond au maintient de l’ordre dans la rue, la lutte contre tous les troubles dans les lieux publics. La sécurité consiste en la prévention des accidents, des fléaux humains et naturels. Enfin, la salubrité permet de sauvegarder l’hygiène publique : salubrité des eaux, denrées... Il s’agit de lutter contre toutes les pollutions.

Les exigences varient selon les époques et les lieux. Elles sont plus nombreuses que par le passé. Ont été incluse dans l’idée de sécurité, celle de commodité et de facilité de la circulation. Toutes par une série d’arrêté municipaux tels que l’institution de couloir de circulation réservé à certaines véhicules. On peut toujours interdire d’utiliser certaines voies de stationnement ou seulement à certaines heures. Des mesures plus radicales ont été prise : la création de voie piétonne. Il a été admis l’interdiction de stationnement, l’institution de stationnement réservée, le stationnement payant.

Le Conseil d'Etat dans sa décision du 22.02.1974, I.D. indique que le stationnement payant ne doit pas porter atteinte à la liberté d’accès des immeubles voisins et il doit exister une propension au stationnement payant par rapport au gratuit par quartiers en principe. Le Conseil d'Etat a admis aux exploitants d’auto-école de disposer d'un garage.

La seconde remarque est de savoir si on doit faire rentrer dans l’ordre public d’autres éléments ? L’ordre public se résume-t-il au maintient de sécurité, salubrité et santé publique ?

Le maire est chargé du maintien du bon ordre. Certains arrêts du Conseil d'Etat ont admis que la police pouvait légalement poursuivre un but d’esthétique. Ainsi, la décision du Conseil d'Etat du 03.06.1968 de la Société Usine Renault indique la légalité d’une réglementation municipale des enseignes publiques dans l’intérêt public. Dans la décision du Conseil d'Etat du 14.03.1941, Cie nouveau chalet de nécessité, il précise qu’est légale une réglementation municipale qui réserve l’affichage au seul concessionnaire municipal dans l’intérêt esthétique pour chercher à protéger l’environnement et le paysage.

Maintenant, la jurisprudence semble orientée différemment, on peut citer un arrêt du Conseil d'Etat du 18.02.1972, la chambre syndicale des entreprises artisanales des bâtiments de Haute Garonne qui annule un arrêté municipal réglementant les différents types de monuments funéraires qui seraient accepté dans le cimetière de la commune. C’est un arrêt d’espèce. Dans cet arrêté, le maire avait prévu qu’avant l’édification, il fallait obtenir une autorisation du maire : atteinte à la liberté. Les autorités de police générale ne pourraient plus intervenir sous le plain d’esthétique car le législateur est intervenu. Il existe maintenant des législations sur l’affichage, la publicité, les enseignes, les protections des sites et des monuments historiques.

La troisième remarque est que l’ordre public peut inclure l’ordre moral. La jurisprudence admet que les pouvoirs de police puissent être utiliser pour prévenir ou faire cesser des troubles de circonstances que les faits publics pourraient provoquer.

Dans la décision Geoffrey du 30.09.1960, le Conseil d'Etat reconnaît la légalité d'un arrêté municipal pour interdire une maison meublée portant atteinte à l’ordre public et générateur de troubles à l’ordre public. Dans la décision Broutin du 19.06.1974, le Conseil d'Etat reconnaît la légalité de l’interdiction de certaines dénonciations à des voies privées, contraire à l’ordre public et à l’ordre moral.

Il existe une très nombreuse jurisprudence pour les films. Le Conseil d’Etat a toujours admis que même si un film a obtenu un visa ministériel indispensable à sa projection, le maire peut interdire en utilisant ses pouvoirs de police dans deux cas :

• la projection est susceptible de troubles matériels c'est à dire dans le but de tranquillité publique,

• la projection est de nature préjudiciable à l’ordre public en raison du caractère immoral du film et de l’existence de circonstances particulières locales (Conseil d’Etat,18.12.1959, Société des films Lutécia).

Le Conseil d'Etat va plus loin dans un arrêt d’assemblée du 27.10.1995, Commune de Morsan sur Orge et ville d’Aix en Provence, où il a légalisé des arrêtés municipaux interdisant une attraction appelée le « lancers de nains ». Les tribunaux administratifs avaient en majorité rejeté les demandes en annulation des arrêtés du maire.

Le Conseil d'Etat reconnaît la légalité des arrêtés d’interdiction. Les tribunaux administratifs s’étaient fondés sur l’absence de circonstances locales particulières mais estimaient qu’elles ne justifiaient pas l’interdiction, c’est plus le principe du respect de la dignité de la personne humaine qui est une des composantes de l’ordre public. Il affirme qu’une autorité municipale, même en présence de circonstances locales peut interdire une attraction qui porte atteinte à cette dignité.

Le Conseil d'Etat fait valoir ensuite que « son objet même qui consiste à utiliser comme un projectile une personne affectée d'un handicap physique porte atteinte à la dignité humaine ». Le Conseil d'Etat met de coté l’exigence de circonstances locales particulières. Certains commentateurs ont constaté qu’il vaut mieux laisser aux maires l’intervention.

La quatrième remarque vient du fait de se demander si l’ordre public constitue la protection des individus contre lui-même ? Peut-on prendre une mesure de police interdisant un comportement qui peut être nuisible que pour elle-même ? C’est le cas de la ceinture de sécurité ou du port du casque pour la moto.

Le premier ministre par un décret du 22.06.1973 avait imposé aux conducteurs de véhicule à deux roues le port d'un casque et la ceinture de sécurité aux voitures. Les tribunaux judiciaires ont été amenés à s’interroger sur la question. Ce décret était-il légal ? Pour les uns, il l’était car il entraînait une diminution financière et matérielle des accidents de la route. Pour les autres, il ne l’était pas car c’était un caractère contraignant et exclusif de tout danger.

La Cour de Cassation a estimé le décret légal dans un arrêt qui ne contient presqu’aucune motivation dans la décision de la chambre criminelle du 20.03.1980. Le Conseil d'Etat dans une décision du 22.01.1982, Association auto défense, dit que cette mesure a pour objet de réduire les conséquences des accidents de la route. On peut se demander si la protection des individus contre eux-mêmes est un but de police ou l’obligation serait-elle de nature à protéger d’autres tiers usagers de la route.