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LES DIFFERENTS RECOURS CONTENTIEUX

 

E. de la Ferrière distingue en 1896 4 types de recours devant le juge administratif :

Auby et Dragot opposent quant à eux :

§1. Le contentieux de l’annulation.

Il tend à obtenir du juge la suppression d'un acte qu’il conteste : annulation d’une décision juridictionnelle dirigée contre une décision de justice. Le pourvoi en cassation est une voie de recours. Il faut le différencier du déféré préfectoral (annulation d’une décision locale).

Les principaux recours en annulation sont :

Le recours en excès de pouvoir : peut être défini comme une action par laquelle tout intéressé demande au juge administratif l’annulation d'un acte administratif unilatéral pour inégalité. Ce recours apparaît comme la garantie principale de la légalité. Il est ouvert contre tous les actes administratifs unilatéraux. Même si aucun texte ne l’a prévu, et même si un texte l’a exclu de tout recours (Conseil d’Etat, Dame Lamotte, 1950), il est devenu l’instrument essentiel du contrôle juridictionnel de l’administration. Lorsque ces conditions sont remplies, le juge examine la légalité de l’acte attaqué sinon il rejette la requête.

A.    Les conditions de recevabilité du recours en excès de pouvoir.

Elles sont régulièrement élargies par le juge. Cependant, on ne saurait permettre de demander à tout individu d’annuler tel acte. Les conditions de recevabilité tiennent à la condition que la personne ait un intérêt à agir : annulation de l’acte. Puis à l’acte lui-même : acte administratif unilatéral et condition de procédure.

@. Les conditions relatives à l’acte.

Il s’agit d'un acte administratif unilatéral, ce qui exclut les contrats et les actes législatifs ou parlementaires, les traités internationaux et les actes de gouvernement.

@. Les conditions relatives aux requérants.

Il doit avoir la capacité pour ester en justice : majeur ou mineur émancipé (mais pas majeur sous tutelle). Ensuite, le requérant doit trouver un intérêt à agir. Le seul souci de faire respecter la légalité ne suffit pas : pas d’action populaire, l’intérêt à agir résulte d’une qualité du requérant : titre particulier détenu par celui-ci : la qualité donnera un intérêt pour agir :

Dans d’autres cas, la qualité pour agir résulte de l’intérêt qu’a le requérant pour faire annuler une décision, cela entraîne la souplesse du Conseil d'Etat à partir de l’intérêt qu’a le requérant à faire supprimer un acte :

Il doit cependant subsister un lien suffisamment direct entre l’acte contesté et la personne pour que l’action soit recevable. Ainsi, une personne gênée par un permis de construire peut attaquer le permis mais si cette construction est trop loin ou à une trop faible importance pour gêner, on ne peut pas.

@. Les conditions tenant à la procédure.

Il existe des conditions propres qui sont souvent l’exception au principe :

Les conditions de délai : la requête doit être présentée au juge avant l’expiration du délai de deux mois qui commence dès la notification.

La requête doit être présentée au juge administratif par écrit : mémoire avec nom et adresse du requérant (ou de l’avocat), exposé des faits et moyens juridiques, conclusion, signature.

La requête doit être assortie de la copie de la décision attaquée : parties au litige et autant d’exemplaire que de parties plus un. Il faut également un timbre fiscal de 100FF

Alors le juge est saisit, le premier travail du rapporteur est de s’assurer du respect des conditions de recevabilité. Le juge va examiner la légalité de l’acte et effectuer son contrôle de l’acte.

B.    Le contrôle de la légalité dans l’examen du recours en excès de pouvoir.

A l’occasion d'un recours en excès de pouvoir, le juge administratif peut examiner tous les aspects de la légalité de l’acte déféré. Cependant, il faut que le requérant ait indiqué lui-même les raisons pour lesquelles il demande l’annulation de l’acte, on les appelle les cas d’ouverture du recours en excès de pouvoir ou moyen d’annulation.

On différencie classiquement 4 cas d’ouverture :

Parmi ces 4, l’un a pris une importance : la violation de la loi car il comprend plusieurs moyens de légalité. Ces 4 cas sont regroupés deux par deux. Les deux premiers forment la légalité externe de l’acte : ils tiennent aux conditions d’adoption de l’acte et en théorie au moins, le juge peut les discerner sans entrer dans le contrôle du fond de l’acte (visa qui figure avant l’acte décisoire). Les deux derniers forment la légalité interne de l’acte : ils tiennent au fond de l’acte : le contenu.

Cette différence entre les moyens de légalité externe et interne entraîne des conséquences sur le plan contentieux. Un requérant qui ne soulève dans le délai de recours que des moyens de légalité interne n’est pas recevable à soulever des moyens de légalité externe. Donc il est plus prudent de soulever un de chaque. Ce principe souffre une exception pour les moyens d’ordre public soulevés à toute époque, voie d’office par le juge eux-mêmes si le requérant a omit de le faire.

Quels sont les différents types de contrôles du juge ?

@. Le contrôle de la compétence de l’auteur de l’acte.

La compétence : aptitude d’une autorité à prendre un acte, le plus souvent régit par des textes. Principe de continuité du service public qui permet à un gouvernement démissionnaire d’expédier les affaires courantes (52, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie). C’est un moyen d’ordre public, le juge doit l’invoquer lui-même. Le requérant peut soulever l’incompétence hors délai. Elle peut être :

Un préfet non installé n’a pas encore compétence. Cette incompétence doit se différencier d’une autre illégalité. Cette règle de fond est relative à un acte administratif dans le temps : un acte ne peut pas prendre d’effet dans le passé, il ne peut pas non plus être adopté trop longtemps à l’avance. Ces formes sont toutes positives. Ce qui amène à l’opposer avec l’incompétence négative : il faut refuser d’édicter un acte en prétextant son incompétence alors qu’en réalité elle a bien compétence pour prendre cet acte.

@. Le contrôle des formalités précédant la prise d'un acte et les formes de l’acte.

Avant, la prise d'un acte administratif, certaines mentions doivent figurer dans un acte lui-même. Le juge examine si les exigences sont respectées sinon il les annule. On peut citer les procédures d’enquêtes (différent du conseil saisit pour avis). Il y a également les procédures législatives, le respect des procédures contentieuses. Le juge vérifie que cette procédure a été effectué, si le délai est respecté. Le juge vérifie que l’organe consultatif a été régulièrement convoqué.

Certains actes administratifs doivent être motivées : c’est le dernier stade de l’acte. Il y a une expression des motifs de droit et de fait pour lesquels l’acte est adopté. Il connaît des raisons pour lesquelles l’autorité administrative a pris son acte : contester les raisons sans attendre que le juge demande à l’administration de faire connaître ces motifs. Le principe est toujours l’absence des motivations des actes administratifs sauf si un texte le prévoit. L’article 3 de la loi de 1979 comporte l’énoncé des considérations, motivations précises adaptées à l’espèce qui doit être complète, si elle est incomplète, il y a irrégularité de l’acte et annulation par le juge.

Le juge administratif examine si les différentes exigences sont respectées. Le défaut de consultation du Conseil d'Etat dans l’hypothèse où il y a une obligation ne constitue pas un vice de procédure, mais d’incompétence (le Conseil d'Etat peut soulever d'office, car c’est un moyen d’ordre public). La méconnaissance d’une formalité en principe obligatoire n’entraîne pas toujours une annulation de l’acte. Si elle est substantielle, son observation ou inobservation est susceptible d’entraîner des conséquences sur le contenu de l’acte (exemple : procédure contradictoire et toujours substantielle) parce que les observations sont de nature à éclairer celles-ci et permettre à l’administration de savoir si une sanction doit être prise ou non.

Si un rapport n’est pas produit, il n’y a pas toujours une annulation de l’acte qui entraîne aucune conséquence sur les décisions prisent par l’administration. Lorsque l’accomplissement d’une formalité est matériellement impossible, le juge ne censurera pas l’acte parce que la formalité n’a pas été remplie. L’organisme consulté a disparu. Il y a un nouvel organisme compétent qui donnera son avis. De même si une loi prévoit une procédure d’enquête avant la prise d'un acte, le fait de ne pas procéder à cette enquête parce que le décret n’est pas prévu au journal officiel n’entache pas l’irrégularité. De même s'il y a des formalités accessoires.

@. Le contrôle des motifs de l’acte.

Cela concerne le contrôle de la légalité interne sur le fond. Le juge administratif recherche les raisons qui ont permis à l’administration de prendre un acte. Souvent, il y a plusieurs motifs. Cette multiplication soulève des difficultés lorsque parmi les motifs retenus certains sont légaux alors que d’autres sont viciés. De nos jours, le juge recherche si l’auteur de l’acte aurait pris celui-ci en se fondant exclusivement sur les motifs valables. Si la décision est la même, l’acte n’est pas annulé. On a déjà vu que l’administration se fonde sur deux types de motifs : droit et fait.

Le contrôle des motifs de droit est plus délicat. Cependant, c’est un contrôle classique et courant. Le juge va d’abord rechercher les motifs quel que soit l’acte attaqué, et même si l’administration est investie d'un pouvoir discrétionnaire et si aucune erreur de droit a été commise. Il est essentiel dans la justification d'un acte par une considération juridique qui ne peut pas jouer en l’espèce (loi ou fausse application).

Dans certaines hypothèses, l’autorité administrative a donné à un texte ou à un principe juridique un sens qui n’est pas le sien. L’autorité administrative interprète un texte comme lui interdisant de prendre un acte. L’erreur de droit peut résider dans l’application d'un texte lui-même illégal. Par exemple, l’administration se fonde sur une circulaire illégale qui entraîne des dispositions illégales ce qui conduit à un défaut de base légale qui consiste à fonder une décision sur un texte qui soit n’existe pas ou plus généralement ne peut servir de base à la dite décision. Dans cette dernière hypothèse, le juge dans un souci de réalisme n’annule pas une décision qui se fonde sur un texte inapplicable alors qu’un autre texte permettait à l’administration de prend légalement une décision, cela entraîne qu’il remplacera la référence nommée à un texte par la référence au texte qui aurait dû être réellement visé.

Le contrôle du motif de fait a donné lieu à des progrès de la part du juge : il est étendu à des éléments de plus en plus nombreux et affinés au contrôle sur chacun des éléments de faits :

erreur matérielle : fait ou sens strict. Il y a erreur matérielle lorsque l’auteur s’est fondé sur un événement qui ne s’est pas produit. Quels que soient ses pouvoirs, l’autorité administrative ne peut jamais exercer son pouvoir en considération de fait inexact. Il censure depuis longtemps son type d’illégalité (Camino, 1916 où un préfet avait sanctionné Camino maire d’Andailles en procédant à la révocation pour un comportement qu’il n’avait pas eu en fait (omis de veiller à la décence du cortège funèbre). En réalité il n’avait pas commis ce qu’on lui reprochait). C’est le cas également de l’arrêt Trépont du 20.01.1922 où le gouvernement met en congé un préfet sur sa demande or ce dernier n’avait jamais demandé à être mis en congé.

Un second progrès est franchi avec le contrôle de la qualification juridique des faits : savoir si l’administration les a biens analysé : s’ils sont de nature à justifier l’acte ou à porter une appréciation d’ordre juridique sur des faits qui à l’origine était celle de l’administration. Dans la mesure où la décision ne peut être prise que si les faits correspondent à une certaine définition légale c’est à dire à une certaine qualification juridique, le juge recherche si c’est condition est remplis.

L’exemple le plus significatif est celui de la sanction infligée à un fonctionnaire : il recherche si les faits reprochés à un individu se sont réellement produits. Il recherche de plus si ces faits matériels peuvent être qualifiés de fautifs (Camino, 1916).

Ce contrôle s’est étendu a de très nombreux domaine c’est le cas dans l’arrêt du 04.04.1994, Cromel, où le Conseil d'Etat recherche si l’emplacement de construction projetée est compris dans une perspective monumentale et dans le cas de l’affirmative, si elle serait de nature à y porter atteinte. Le Conseil d'Etat apprécie si une organisation syndicale revêt un caractère administratif, si une publication peut avoir lieu,... Il fait ainsi un contrôle des motifs de l’acte ainsi que de son contenu.

@. Le contrôle du contenu de l’acte administratif.

Ce contrôle s’exerce tantôt en rapport du motif de l’acte, tantôt avec la règle de droit. Il est applicable : le juge recherche si le contenu de la décision est adaptée. Ce contrôle ne peut s’exercer si le contenu de l’acte n’est pas prévu à l’avance par les textes. Il doit les déterminer en fonction des circonstances de l’avance tel est le cas en matière de police : légale si adapté aux circonstances, aux risques de trouble à l’ordre public.

Le juge recherche alors l’adéquation juridique c'est à dire la corrélation entre la restriction à la liberté individuelle et de l’autre côté la situation à laquelle l’administration a voulu faire face (Benjamin 33, Daudignac et les Films Lutécia).

Le juge ne contrôle pas la qualification des faits de même ne contrôle pas toujours l’adéquation des mesures prises aux faits correctement qualifiés. Il y a un domaine de sanctions : le juge contrôle l’exactitude matérielle et le caractère fautif des faits mais pas toujours le contenu de la mesure et de la sanction prise. L’administration dispose d’une liberté de choix.

On trouve l’erreur manifeste à propos du contenu d'une décision : contrôle que la notation d'un fonctionnaire n’est pas manifestement proportionné avec son comportement professionnel. La censure de cette erreur se retrouve dans d’autres domaines que le juge peut sanctionner à propos du classement dans le plan d’occupation des sols de certaines zones.

Dans tous les cas le juge recherche si le contenu de l’acte est conforme à la règle de droit applicable : contrôle de la violation de la loi ou de la règle de droit. Expression ambiguë, toute irrégularité correspond à une violation de la loi, la règle de fond est donc méconnue. Il peut s’agir de la violation d'un article de la constitution, traités... violation de la chose jugée. Ces différents types sont sanctionnées par le juge administratif.

@. Le contrôle du but de l’acte.

Tous les contrôles précédents sont de caractère objectif. Au contraire, le contrôle de l’acte est subjectif : le juge recherche quelle est l’intention de l’auteur de l’acte : le moyen du détournement de pouvoir c'est à dire que l’auteur de l’acte avait bien compétence pour prendre celui ci, mais il a utilisé son pouvoir dans un but autre que ceux pour lesquels ils lui ont été conférés.

Le plus approfondi qui soit porte sur au delà de la légalité sur la moralité administrative elle-même. Lorsque le juge annule un acte, il effectue une censure particulièrement grave, car il admet que l’auteur de l’acte a faussé l’exercice de ses pouvoirs. C’est une variante du détournement de pouvoir :

Dans la pratique, le juge annule un acte pour qu’un autre moyen que le détournement de pouvoir ou détournement de procédure étant donné la gravité de cette censure et de sa multiplication, le détournement de pouvoir doit être prouvé par le requérant. On parle dans le contentieux de contrôle : il y a divers degrés de contrôle dans le cadre de violation de la loi :

C.    L’issue du contrôle pour excès de pouvoir.

Le juge soit rejette la requête, soit annule l’acte.

Il y a un rejet sur différents fondements : certaines raisons ne tiennent non pas au fait que l’acte est légal mais à des considérations que le juge porte sur l’acte (parce que le juge administratif est incompétent, délai de recours terminé, aucune qualité ou intérêt à demander l’annulation).

D’autres raisons tiennent à la légalité de l’acte : le juge considère qu’aucun des moyens du requérant et aucun moyen d’ordre public ne justifie l’annulation de l’acte. Dans tous les cas, la décision de rejet n'est revêtue que d’une autorité relative de la chose jugée. Rien n’empêche que le même acte soit supprimé par la voie du recours en excès de pouvoir ou qu’il soit reconnu illégal au terme d’une saisine du juge par voie d’exception d’illégalité, mais s’il rejette, cela ne signifie pas qu’il n’est pas illégal.

Dans l’hypothèse de l’annulation de l’acte : la seule solution possible est si le juge constate l’illégalité de l’acte. La décision est revêtue dans cette hypothèse de l’autorité absolue de la chose jugée. L’annulation peut selon les cas être totale ou partielle, tout dépend des moyens du requérant. L’administration ne peut plus appliquer l’acte qui est rétroactivement effacé de l’ordonnancement juridique.

Plus personne ne peut se prévaloir de l’acte sinon il y a non lieu à statuer. L’administration est tenue au respect de la chose jugée qui devra en outre tiré toutes les conséquences de cette annulation et les décisions devront être retirées par l’administration. Parfois, l’annulation oblige l’administration à prendre des actes positifs si le juge annule un refus d’autorisation.

L’exécution de la chose jugée oblige l’administration à prendre les décisions à caractère rétroactif. C’est l’hypothèse où le juge annule la révocation d'un fonctionnaire : réintégration au sein de l’administration et réintégration au grade qui aurait été le sien si sa carrière n’avait pas été interrompue : reconstitution.

Si le juge annule un acte pour incompétence ou violation des formes, il ne censure pas le contenu même de l’acte : l’administration peut reprendre même en respectant les règles de procédure ou par une autorité bien compétente. Si le juge annule pour légalité interne, le contenu est irrégulier, l’administration ne peut jamais reprendre le même acte.

Dans cette hypothèse, l’administration demande au parlement de faire une loi de validation : le législateur valide uniquement les validations des intéressés : la conséquence est le Conseil Constitutionnel a admis la conformité à la constitution de cette procédure.

§2. Les autres recours contentieux.

Certains peuvent présenter d’autres recours.

A.    Le recours en réformation.

Il appartient au plein contentieux : le juge peut aller au délai de la simple annulation de l’acte ou remplacer la décision administrative annulée par une décision qu’il prend lui-même : prend l’acte à la place de l’administration. Ces recours ne sont possibles que lorsqu’ils sont prévus par un texte législatif : contentieux fiscal : si le juge annule la décision d’imposition, il recalcule lui-même et indique au contribuable la somme qu’il devait rembourser. Lorsqu’il annule l’élection, il peut proclamer les résultats si l’écart est très important.

Les autres recours :

B.    Les recours en réparation.

Destiné à faire condamner l’administration et à indemniser la victime d'un dommage dont elle est responsable, par le plein contentieux. La plupart de ses recours entre dans le cadre d’action en responsabilité contractuelle : une personne est victime d'un dommage causé par l’administration indépendamment de tout contrat conclu par l’administration. Il est donc en droit de demander réparation à l’administration. L’intéressé doit s’adresser tout d’abord à l’administration elle-même. En cas de refus, le juge pourra être saisit (lie le contentieux). Lorsque la victime dispose d'un recours en plein contentieux : la voie pour le recours en excès de pouvoir est interdite : c’est une exception.

Le recours en appréciation est un recours particulier au terme duquel le juge n’annule jamais l’acte administratif soumis, indique simplement si l’acte est légal ou non et dans le second cas si le sens de l’acte ou du contrat est exact. Les recours en appréciation de validité toujours sur le renvoi de juridiction judiciaire qui se heurte à la légalité d'un acte administratif, question qu’elle ne peut trancher elle-même en raison de principe du principe de la séparation des juridictions.

C.    Le recours en interprétation.

Un tel recours ne peut porter aussi bien sur un contrat qu’un acte unilatéral, le juge administratif apprécie l’acte dans des conditions strictement identiques que dans le recours en excès de pouvoir, le juge annulera dès lors l’acte s’il est légal ou non. Dans le recours en interprétation, le juge administratif peut être saisit sur le renvoi du juge judiciaire, comme avant, il soulève la question préjudicielle. Le recours en interprétation peut également être direct, il existe aucune procédure tendant devant le juge judiciaire, l’administration et l’administré s’oppose sur le sens à donner à un acte administratif qui peut être un contrat ou un acte unilatéral. L’une des deux parties peuvent alors demander au juge administratif son interprétation de l’acte : vrai recours contentieux.

D.   Les recours ouverts à l’administration.

Uniquement à l’administration : hypothèses dans lesquelles l’administration sollicite du juge administratif l’autorisation de prescrire une mesure c’est le cas du contentieux des édifices menaçant ruine, si c’est une menace de la sécurité publique, le maire peut ordonner au propriétaire de réparer l’immeuble puis s’il n’obtempère pas, le maire saisit peut être autorisé par le tribunal administratif à faire procéder d’office les travaux aux frais du propriétaire. La loi du 30.09.1986 permet au C.S.A. qui peut demander au président de section contentieux du Conseil d'Etat de procéder à une astreinte pour astreindre la télévision et la radio à respecter leurs obligations. Le contentieux de la répression :le préfet saisit le TA d’une contravention.