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LES EFFETS DE LA DECISION EXECUTOIRE

 

La décision exécutoire modifie unilatéralement la situation juridique qu'elle vise et pour traduire dans ce nouvel ordre juridique la décision, l'administration utilise les prérogatives de puissance publique. Il y a un droit exorbitant de droit commun. Il faut préciser que les effets sont enfermés dans une certaine durée.

§1. La décision exécutoire modifie l'ordre public.

Le principe est le privilège du préalable. La décision exécutoire bénéficie d'une présomption de conformité à la légalité. La nouvelle situation juridique est immédiate. Dès que la décision est intervenue, le particulier soit bénéficie des droits, soit est soumis à l'obligation que la décision à créer. Le particulier peut faire tomber la présomption de légalité.

Il va devoir faire la preuve devant le juge de la non-conformité de l'acte aux règles juridiques. Le cas échéant, si l'administration prétend appliquer aux particuliers une sanction, celui-ci pourra contester la décision en invoquant comme moyen de défense l'exception d'illégalité. Le particulier doit exécuter la décision. Il faut remarquer que dans cette situation, l'administration est défenderesse. La preuve de l'illégalité de l'acte incombe aux particuliers. La situation est qualifiée de privilège du préalable parce que la décision bénéficie de cette autorité. Ce caractère est qualifié par Vedel de l'autorité de la chose décidée.

§2. L'exécution des décisions exécutoires.

Une fois prise, la décision est traduite dans les faits. On constate différentes hypothèses. La première est que l'exécution de l'acte incombe à l'administration elle-même. C’est à l'administration de prendre les mesures nécessaires (les décisions qui accordent une subvention à un particulier ou à une entreprise). C'est l'exemple d'un fonctionnaire qui arrive à l'âge de la retraite, l'administration prend un acte de retraite. C'est l'administration qui doit prendre mesure d'exécution de l'acte.

La seconde hypothèse est la décision peut accorder à un particulier un droit ou une simple faculté. C'est le cas d'un permis de construire, conduire, chasse, l'autorisation d'occuper une parcelle du domaine public. Le particulier uniquement peut utiliser la faculté. L'administration est tenue de ne pas empêcher l'administré d'utiliser son droit.

La troisième hypothèse est la décision qui met à la charge du particulier une obligation. C'est dans ces hypothèses que viennent les difficultés. S'il ne le fait pas de son plein gré, comment l'administration peut l'y contraindre. La solution doit être résolue en deux temps: le particulier doit exécuter ses obligations. Si le particulier se refuse à exécuter l'acte, dans certaines hypothèses, l'administration peut utiliser la contrainte ou la force pour assurer l'exécution.

A.    L'exécution des obligations par le particulier.

On rappelle le principe fondamental: le particulier est tenu d'exécuter. L'administration n'a donc jamais besoin de se fait délivrer par le juge un titre exécutoire (caractère particulier). Normalement, pour vaincre d'éventuelle résistance, l'administration compte sur la crainte d'éventuelle sanction pénale. L'administration le traduira devant le juge répressif.

Ceci suppose qu'une sanction pénale soit prévu. Ainsi, il y a un texte qui est venu ériger que la désobéissance constitue une infraction et qu'il y a une sanction correspondante. Cette sanction pénale est prévue pour la désobéissance à tous les règlements de police. Des textes particuliers font de même pour d'autres catégories de décisions administratives, à côté de la sanction pénale, il existe une sanction administrative.

Ce sont :

Si ces craintes ne suffisent pas ou si aucun texte n'a prévu de sanction pénale par l'administration, si l'urgence ne permet pas d'attendre le jeu de la répression pénale, l'administration utilise dès lors la contrainte pour obtenir l'exécution. L'administration se substitue au particulier et exécute d'office tel un enlèvement d'une voiture pour stationnement interdit. L'administration peut obliger un particulier à faire quelque chose, elle va user de la contrainte matérielle contre le contrevenant: l'exécution forcée proprement dite.

B.    Les conditions de recours à la contrainte.

L'administration prend dans cette hypothèse des mesures graves pour les particuliers, l'administration ne peut pas être désarmée face à la résistance des particuliers.

La première hypothèse correspond aux textes législatifs qui autorisent expressément l'exécution forcée. L'administration peut recourir à l'exécution forcée. La jurisprudence autorise des recours à la contrainte dans des conditions très précises systématisées par le commissaire du gouvernement Romieux dans la décision du Tribunal des conflits, Société immobilière de St Just, 02.12.1902.

Il faut trois conditions:

Dans l'arrêt ci-dessus, les faits étaient qu'un décret avait ordonné la fermeture d'un établissement non autorisé d'une congrégation religieuse. Le préfet avait ordonné l'évacuation immobilière de cet établissement. Le commissaire de police avait notifié l'arrêté préfectoral au supérieur de ces congrégations. Les lieux furent vidés puis sous scellés. L'immeuble était la propriété d'une société qui demande la main levée des scellés. Le problème est l'apposition des scellés. Sont-elles des mesures administratives ou un acte de dépossession. Le tribunal des conflits a dit que c'était une mesure administrative. Il a confirmé l'arrêté de conflit. Le commissaire a exposé la théorie générale de l'exécution d'office.

La seconde hypothèse correspond à l'urgence. A elle seule, elle remplace les 3 conditions précédentes, même s'il n'y a aucune résistance de la part du particulier. De même, l'urgence justifie l'exécution d'office, même si un texte prévoit une sanction pénale. L'urgence autorise l'administration d'exécuter d'office. Il y a uniquement une action matérielle qui ne sera pas précédée d'un quelconque acte juridique. C'est le cas pour la saisie d'un journal dont la diffusion serait dangereuse ou encore la lacération d'affiches.

C.    Les conditions d'exécution ne doivent jamais excéder le but recherché.

Dans la décision du Tribunal des conflits du 08.04.1935, Action Française, la cause de saisie d'un journal par le préfet de police avait fait saisir le journal "l'Action Française" chez tous les dépositaires dans tout Paris et le département de la Seine. Le journal forme une instance devant les juridictions judiciaires. Le tribunal des conflits qualifie la saisie de voie de fait. Il y a compétence de la juridiction judiciaire pour statuer sur cette affaire.

C'est une voie de fait, "s'il appartient au maire ou au préfet de police de prendre les mesures nécessaires pour assurer le maintient du bon ordre et de la sûreté publique, ces attributions ne portent pas le pouvoir de saisir le journal sans qu'il soit justifier que cette saisie ordonné d'une façon si générale partout où le journal était mis en vente, ait été indispensable pour assurer le maintient et le rétablissement de l'ordre public" La mesure excède par sa généralité ce qui est nécessaire. Les troubles avaient provoqué la saisie étant uniquement dans un quartier de Paris, pas pour toute la Seine.

§3. La durée des effets de la décision exécutoire.

A partir de quel moment précis, la décision exécutoire prend t-elle des effets? Jusque quand les prend t-elle?

A.    L'entrée en vigueur de la décision.

Toutes les décisions n'entrent pas en vigueur en même temps.

@. Les règlements.

Avant que la publicité n'ait été accomplit, le règlement n'emporte aucun effet ni à l'égard du particulier, ni à l'égard de l'administration. Le cas échéant, d'autres mesures doivent être accomplies. Les actes des autorités locales doivent être transmis aux préfets. Il y a une signalisation sur le terrain.

On remarque ensuite que l'administration peut reporter l'entrée en vigueur d'un règlement à une date postérieure à celle de la publication ou de son affichage. Un règlement non entré en vigueur, car non publié produit certains effets. Dès qu'un règlement est signé, il a une résistance juridique. Le seul fait qu'il ne soit pas publié ne le rend pas illégal. Le particulier peut en demander l'annulation au juge. Le juge pourra demander un règlement, même s'il n'est pas entré en vigueur.

Cet acte non publié, mais qui existe, peut également servir de fondement à la prise de mesures réglementaires précisant ces modalités d'application. En revanche, un règlement non publié ne peut pas servir légalement de base à édition des mesures individuelles.

@. Les décisions non réglementaires.

1.     L'entrée en vigueur de la décision.

Pour les décisions individuelles prisent par les autorités locales, on retrouve deux obligations: l'obligation de transmission au préfet et l'obligation de notification à l'intéressé. Elles entrent en vigueur immédiatement, s'il s'agit de décisions favorables à leurs destinataires, décisions qui confèrent des droits dès leurs signatures. Dans la décision Demoiselle Matteï du 19.12.1952, le fonctionnaire a droit à son traitement dès la signature de l'acte. Pour un fonctionnaire, il doit signer un procès verbal d'installation. Le supérieur hiérarchique signe.

Pour les décisions défavorables, elles entrent en vigueur qu'à compter de leur notification. On considère que la mise en retraite est défavorable, tant qu'elle n'est pas notifiée, elle n'entre pas en vigueur. Elles ne créent aucun droit. L'acte qu'il soit réglementaire ou non réglementaire, ne prend d'effets que pour l'avenir. Il y a une règle de non rétroactivité.

Dans la décision Société "Journal l'Aurore" de 1948, l'administration ne peut pas faire remonter l'effet sauf si la loi y a expressément autorisé. Le Conseil Constitutionnel a confirmé cette solution adaptée par le Conseil d’Etat. La compétence réglementaire ne peut pas être utilisée de façon rétroactive. Cependant, ce principe peut être mis en échec lorsque le juge annule un acte à la suite d'un recours pour recours en excès de pouvoir L'exécution du jugement oblige l'administration à remettre les choses en l'état comme si l'acte annulé n'est jamais intervenu. Cela oblige l'administration à prendre des décisions rétroactives.

2.     La fin des effets de la décision.

Elle peut elle-même fixer la durée de la décision. L'administration accorde une autorisation pour 6 mois par exemple. Elle peut être prévu implicitement, selon l'arrêt Benjamin, où il y a une interdiction de tenir une réunion à partir d'une certaine date. La décision prévoit le terme de son application.

Attention, dans la majorité des cas, elle ne prévoit pas elle-même son texte. Le principe est que sans limitation de durée, l'acte cessera de s'applique soit si le juge l'annule, soit s'il y a une décision de le supprimer par le recours hiérarchique de son auteur ou un recours hiérarchique pour stopper l'acte. C'est également le cas quand l'auteur de l'acte décide d'y mettre fin. Il y a une suppression qui peut avoir effet plus ou moins important.

En effet, l'acte disparaît pour l'avenir. Les effets qu'il a pu produire entre son entrée en vigueur et son abrogation subsistent. L'auteur de l'acte procède au retrait de l'acte administratif valant pour l'avenir et le passé. C'est de même quand il y a une annulation par le juge. Soit une administration qui accorde à un particulier 1000FF de subvention tous les mois. Si l'administration abroge: il n'y a plus de subvention; par contre, si elle retire, c'est à dire annule, il n'y a plus de subvention et en plus il y a restitution.

Ni l'abrogation, ni le retrait ne sont discrétionnaires. A l'inverse, on ne peut pas imaginer que l'administration soit liée par ses décisions pour l'éternité. L'intérêt général est l'adaptabilité des décisions administratives. La jurisprudence réalise un compromis entre ces exigences contradictoires. Les règles varient selon que l'acte est légal ou illégal, réglementaire ou individuel, selon qu'il est créateur de droit ou non. Il y a trois critères pris en compte.

a.     Les conditions d'abrogation.

Elles sont relativement faciles: le règlement peut, en principe, toujours être abrogé. L'administration peut modifier un règlement pour l'avenir. C'est une situation générale et impersonnelle, peu importe les droits qu'il a pu acquérir tant qu'il était en vigueur. Il existe un adage disant que "nul n'a de droit acquis au maintient du règlement".

Cependant il est possible qu'un règlement ne puisse pas être abrogé. C'est le cas où le législateur a interdit d'abroger un règlement. Un plan d'occupation des sols ne peut jamais être abrogé. La jurisprudence a décidé dans l'arrêt du Conseil d’Etat du 03.12.1989, Compagnie Alitalia qu'un règlement doit être abrogé par l'administration s'il est illégal soit à la demande de tout intéressé, soit d'elle-même.

Pour l'acte individuel, il a fait acquérir des droits. Il ne peut abroger que dans les cas et formes prévus par la jurisprudence. L'administration ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire. Du point de vue formel, la décision qui met fin aux effets d'un acte doit émaner d'une même autorité que celle qui l'a prise. L'acte doit être pris dans une même forme. En dehors de l'acte contraire, l'abrogation d'un acte individuel créateur de droit est impossible.

b.     Le retrait des actes administratifs.

Il entraîne des conséquences graves enfermées dans des règles strictes de l'abrogation. La différenciation touche essentiellement les actes créateurs de droits des actes non créateurs de droits.

* L'acte non créateur de droit.

Il peut être retiré par l'administration à tout moment. Le décret du 28.11.1983 dans son article 2 dispose que lorsqu'une décision individuelle non créatrice de droit a fait l'objet d'un jugement définitif d'annulation fondé sur l'illégalité du règlement qui servait de base à cette décision, l'autorité compétente est tenue de faire droit à toutes les demandes tendant au retrait des autres décisions individuelles prises par elles sur la même base quelqu'en soit la date.

Un particulier a obtenu du juge l'annulation d'une décision implicite en invoquant par voie d'exception l'illégalité du règlement qui lui servait de fondement. L'administration a alors obligation de retirer l'acte individuel même si le recours en excès de pouvoir n'est plus possible.

Sont considérées par la jurisprudence comme décisions non créatrices de droit:

* L'acte créateur de droit.

La jurisprudence introduit une nouvelle différenciation en opposition avec les actes réguliers qui peuvent être retirés des actes irréguliers qui peuvent toujours être retiré en raison de cette irrégularité. Le juge permet à l'administration de corriger elle-même l'irrégularité qu'elle a commise, si un recours contentieux est effectivement formé tant que le juge n'a pas statué et seulement dans la limite du requérant.

Au delà des limites, dans le temps et si un recours à été fait, le retrait de l'acte par l'administration devient irrégulier. On ne peut pas la remettre en cause. Si l'administration retire irrégulièrement un acte administratif, sa décision de retrait pourra faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir , la décision est retirée.

Dans l'arrêt Dame Cachet, le Conseil d’Etat fait prévaloir la sécurité juridique sur la légalité. Ensuite, on va plus loin, on note à l'administration toutes les possibilités de retirer une catégorie particulière d'acte créateur de droit que sont les autorités implicites qui découlent de l'expiration d'un certain délai. La jurisprudence du 14.12.1959 Sieur Eve, ces décisions implicites d'acceptation ne peuvent être retirées, même si elles sont illégales et fussent dans les deux mois de la création.

B.    Les règles du retrait de ces décisions.

@. Les actes réguliers.

1.     L'acte régulier créateur de droit.

Le retrait d'un acte légal créateur de droit est impossible pour simple opportunité selon l'arrêt de Section du 13.11.1981, commune de Houilles. Le maire ne peut retirer son arrêté qui avait créer des droits au profit de l'intéressé. Par exception, le législateur peut autoriser le retrait d'acte, même créateur de droit. L'acte créateur de droit légal peut parfois être retiré à la demande de l'intéressé lui-même, dans ce cas, l'intéressé va former un recours administratif gracieux et l'administration pourra retirer l'acte à condition que ce retrait ne porte pas atteinte au droit des tiers. Le retrait doit conduire à placer intéressé dans une situation plus favorable selon la jurisprudence du ministre de l'intérieur contre Gay du 23.07.1974

2.     L'acte régulier non créateur de droit.

Ces actes peuvent être retirée pour des raisons de simple opportunité. La décision d'ouvrir un concours ne fait pas preuve de droit. Elle peut être retirée pour simple opportunité. Certains actes qui ne créent pas de droit ne peuvent pas être remis en cause rétroactivement. Il ne crée pas de droit pour l'avenir mais qui ont pu en créer dans le passé.

Il existe certains emplois dits à la discrétion du gouvernement. La nomination d'une personne à tel emploi n'est pas créatrice de droit. Le gouvernement peut mettre fin à tout moment à la décision. Elle peut toujours être abrogée. Il ne saurait être question de retirer l'acte, car sinon, il y a restitution des salaires reçus. C'est l'exemple de l'administration, elle peut abroger une autorisation à titre pécuniaire ou révocable, elle ne saurait retirer cette autorisation.

Le retrait des actes réglementaires pour opportunité n'est possible que s'ils ont donné lieu à aucune explication effective. On ne peut pas les retirer s'ils ont déjà reçu une explication. Il est impossible de retirer un plan d'occupation des sols.

Un acte qui n'est pas créateur de droit au profit d'un tiers peut en avoir créer au profit d'un autre. Soit une sanction prononcée contre un fonctionnaire, le destinataire principal, il a intérêt à demander le retrait, or cela est impossible dans l'hypothèse ou cela entraîne l'exclusion d'un autre fonctionnaire de l'emploi de celui auquel il a été nommé.

Il en est de même par exemple pour le refus de titularisation. Dans la mesure où ce refus porterait atteinte au droit des tiers, le refus de titularisation de l'un permet de titulariser un autre si on annule l'atteinte au droit.

@. Les actes irréguliers.

1.     L'acte irrégulier non créateur de droit.

Ils peuvent être retirés à toute époque. Sont considérés par la jurisprudence actes non créateurs de droits:

2.     L'acte irrégulier créateur de droit.

Le principe veut que l'administration supprime l'ordonnancement illégal et supprime les droits acquis. Sont créateurs de droits :

Le Conseil d’Etat a précisé cela dans l'arrêt d'assemblée du 06.05.1966 Ville de Bannieux et décide "qu'une décision créatrice de droit peut lorsqu'elle est entachée d'illégalité être rapporté par son auteur tant que le délai de recours n'est pas expiré tel que le juge saisit d'un tel recours formé dans un délai légal n'a pas statué".

Même si la notification de cette décision à la personne au profit de laquelle des droits sont susceptibles de naître, a entraîné l'expiration du délai de recours en ce qui concerne cette personne, le délai de publication empêche de courir à l'égard des tiers. La décision ne peut dès lors être réputé avoir acquis un caractère difficile. L'administration peut légalement en ce cas et même si aucun recours n'a en fait été exercé par un tiers intéressé rapporté d'office à tout moment la décision entachée d'illégalité.

Dans la mesure où les tiers peuvent former un recours, l'administration peut retirer cette décision. C'est le cas particulier du permis de construire tacite. Le pouvoir réglementaire a prévu que le pétitionnaire doit procéder à l'affichage sur le terrain et à la mairie de la lettre de l'administration qui accuse réception de la demande de permis. Cela reste en place en mairie pendant 2 mois, à l'issue, le tiers peut former un recours.

D'autres textes sont intervenus afin d'avoir aménagé les autorisations tacites d'exploitation de sanitaires privés. Le retrait est impossible pour éviter de remettre en cause les droits acquis (Clinique des Maussins, 01.04.1992). La décision est retirable. Ne peuvent la retirer que l'auteur de l'acte lui-même, le supérieur hiérarchique de l'auteur de l'acte. Ce supérieur hiérarchique doit pour apprécier la légalité de la décision se placer à la date où celle-ci a été reprise (Section, 06.07.1990, Matteï et Société Edi 7).

Le Conseil d’Etat précise que l'auteur de l'acte ne peut plus le retirer si le pouvoir qui avait permis de prendre cet acte a été transféré à l'autre autorité (Section, 7.10.1994, Joly): le préfet n'a plus compétence au moment où il est retiré, seul le ministère.

Dans certains cas, l'autorité compétente peut mais doit également retirer l'acte. Il y a obligation de retirer l'acte s'il est saisit d'une demande de retrait. Il y a une compétence liée, mais ceci à condition que l'acte soit retirable. Si l'autorité est dans une situation de compétence liée, la décision de retrait qu'elle doit prendre est insusceptible de recours, la décision est retirable, elle devrait être retiré. Peu importe s'il y a un vice de procédure entachant une décision de retrait (dans l'hypothèse où le retrait est une faculté).

Enfin, le Conseil d’Etat estime que le principe de l'intangibilité des effets des décisions non créatrice de droit est incluse dans le domaine de la loi. Le gouvernement ne saurait porter atteinte aux droits acquis. Cependant, le Conseil d’Etat admet que le gouvernement puisse modifier la date de création des droits par un acte. En principe, la solution de jurisprudence est qu'un acte crée des droits à compter de sa signature ou de l'intervention de la décision implicite d'acceptation. Un décret est à fortiori un loi. C'est cette solution que le Conseil d’Etat a appliqué dans l'arrêt d'assemblée Manufacture française des pneus Michelin du 29.03.1968 où le Conseil d’Etat reconnaît que c'est de façon légale qu'a été organisé les pouvoirs du supérieur hiérarchique permettant de ne faire créer des droits qu'à compter de la date de la décision du supérieur hiérarchique.