LE PROGRAMME D'AMENAGEMENT D'ENSEMBLE

 

Par principe, l'équipement des terrains incombe à la commune. Aussi, pour financer les établissements publics, on a institué avec la loi du 30.12.1967, la taxe locale d'équipement (TLE). Or, dans certains secteurs, l'ouverture à l'urbanisation peut exiger la réalisation d'équipements publics importants dont le financement nécessite alors des moyens nouveaux appropriés et inexistants au budget communal.

Ainsi, on a permis deux alternatives (pas cumulatifs) en dispensant une participation appropriée au programme envisagé d'une part dans les Z.A.E. (zone d'aménagement d'ensemble) et les P.A.E. (Programme d'Aménagement d'Ensemble). C'est sur ce dernier que nous allons nous attarder.

Le PAE n'est ni un document d'urbanisme. (CE, 17.01.1997) ni un outil d'aménagement à proprement parler.

Le PAE c'est un outil financier: ie un instrument mis à la disposition des communes et des aménageurs pour permettre le financement d'équipements publics en accompagnement d'opérations d'aménagement.

Il a été instauré par la loi du 18.07.1985 qui énonce que  dans les secteurs du territoire de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal, celui-ci peut mettre à la charge des bénéficiaires d'autorisations de construire tout ou partie des dépenses de réalisation des équipements publics correspondant aux besoins des habitants actuels ou futurs du secteur concerné et rendus nécessaires par la mise en œuvre du programme d'aménagement ”, (uniquement si pas de TLE)

Le régime a été modifié par 2 lois successives:

  •   Loi du 29 janvier 1993: 3 apports

1) restriction du champ d'application des participations dans les secteurs d'aménagement:
=> le terme “bénéficiaires d'autorisations de construire” devient "constructeurs".
“... il peut être mis à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics ou privés dans l'intérêt principal des usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné ”.

2) les contributions doivent avoir un fait générateur: l'autorisation de construire, lotir, ou d'aménagement;

3) on insère la notion d'intérêt principal des usagers des constructions à édifier.
=> but: lutter contre la corruption.

  • Loi du 9 février 1994: inverse: assouplissement du régime des participations.

=> position du Sénat: l'élargissement des cas de contribution: dans l'hypothèse où ceux-ci sont “rendus nécessaires par la mise en œuvre du programme d'aménagement ”, et non plus “ dans l'intérêt principal des usagers ”,
=> position de l'AN: estime que la position du Sénat est trop large et elle a restreint: 

* mise à la charge des contructeurs que de la part de l'équipement proportionnelle à l'intérêt présenté pour l'opération. C'est à dire que si la réalisation dépasse le besoin, on ne pourra faire payer au constructeur le surplus.
 * possibilité de prévoir à l'origine la répartition des coûts.

Section 1 : Élaboration du PAE
    A. Délimitation du secteur d'aménagement
                               1) la notion

=> imprécision légale sur le champ d'application territorial des PAE: “le conseil municipal détermine par délibération le secteur d'aménagement”.
=> le secteur d'aménagement est délimité indépendamment de l'existence ou non d'un plan d'occupation des sols ET des zonages définis au POS lorsqu'il existe.

                               2) l'interférence de l'existence ou non d'un POS.

=> PAE et POS: de manière générale, des PAE peuvent être approuvés dans toutes les communes, qu'elles soient dotées ou non d'un POS opposable, ou d'un document en tenant lieu. Toutefois, c'est surtout dans les communes pourvues d'un POS que les PAE doivent plus logiquement se développer, compte tenu du cadre de développement et d'aménagement que constitue ce plan.
=> concerne en premier lieu, les zones d'urbanisation future, dites zones NA (non aménagées), constituant des sites d'accueil préférentiels pour les opérations d'aménagement, puisque par leur nature même de zones peu ou non équipées.
=> pour les zones urbaines, dites zones U, celles-ci étant, par leur définition même, urbanisées et équipées, elles ne devraient pouvoir faire l'objet d'un PAE qu'à titre exceptionnel ou dans le cadre de projets de restructuration.

=> PAE hors POS: dans les communes ne disposant pas de POS opposable, ni de document d'urbanisme en tenant lieu, la délimitation d'un secteur d'aménagement n'est possible que dans les parties actuellement urbanisées de la commune, selon la règle de constructibilité limitée.
Remarque, aucune obligation n'interdit d'instituer un PAE dans une ZAC, le programme d'équipements publics de la zone pouvant être repris dans le PAE.

    B. Procédure d'élaboration

1) en principe pas d'obligation d'information et de concertation de l'art. L300-2 car le PAE n'est pas une op° d'amgt

=> exception: certains équipements prévus par le programme des équipements publics peuvent être soumis à l'obligation d'information et de concertation.

=> Art. L300-2-a Curb: en cas de la modification ou la révision du POS, permettant l'adoption du PAE (transformation d'une zone NA “ stricte ” en zone NA “ alternatif ” ou en U) en ouvrant les terrains concernés à l'urbanisation par la définition de règles de construction, est soumise à l'obligation de concertation.

2) en principe l'initiative appartient à la commune (Art. L332-9): compétence pour son élaboration et son approbation.

=> exception:        communauté urbaine: si décision est prise en conseil des communautés. (CCommunes)

                lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont reconnues ” en matière de PAE.

3) pas de formalisme pour la procédure.

4) affichage (en mairie pendant 1 mois) et publicat° de la délibérat° (dans 2 jnx rgnx ou locaux diffusés dans le dpt)

5) modification et révision du PAE possible dans le respect du parallélisme des formes.

Section 2: Contenu du PAE

La délibération du conseil municipal approuvant le programme d'aménagement d'ensemble doit déterminer :

1) le secteur d'aménagement ;
2) la nature, le coût et le délai prévus pour la réalisation du programme d'équipements publics ;
3) la part des dépenses de réalisation de ce programme mise à la charge des constructeurs ainsi que les critères de répartition de celle-ci entre les différentes catégories de constructions (C. urb., art. L 332-9).

La délibération doit être accompagnée du document graphique faisant apparaître le ou les secteurs concernés (Curb).

Concernant le périmètre du secteur d'aménagement

Le PAE porte sur un secteur d'aménagement qu'il convient de déterminer avec précision par un document graphique permettant d'identifier sans ambiguïté les parcelles incluses dans le secteur concerné.

Concernant le programme des équipements

Le programme des équipements publics qu'il est prévu de réaliser dans le secteur sur lequel porte le PAE doit définir la nature des équipements, leur coût prévisionnel et le délai envisagé pour leur réalisation.

1) nature et importance du prg sont déterminées en fonction d'un aménagement apprécié à l'échelle d'un secteur
=> ce programme doit être en relation directe avec les besoins générés par l'urbanisation du secteur considéré.
=> le programme doit en outre être rendu nécessaire par l'urbanisation projetée, sinon on l'écarte du programme.
=> appréciation des critères à l'échelle du secteur et en fonction de chaque cas particulier.

2) coût des équipements:
=> “ Le programme d'équipements publics fait l'objet d'une estimation prévisionnelle dans la délibération.
=> Le coût de ce programme est constitué par :

  • le montant des dépenses de réalisation des équipements proprement dits;

  • le montant des études nécessaires à la détermination et à la mise en œuvre du PAE;

  • les acquisitions foncières destinées à l'implantation des équipements;

  • les frais financiers afférents aux emprunts nécessaires”

3) concernant le délai de réalisation des équipements :
=> La délibération doit mentionner le délai dans lequel la commune s'engage à réaliser l'ensemble du programme d'équipements défini. Ce délai n'a pas à être exprimé équipement par équipement.
=> il est fixé librement par la commune en fonction notamment de l'importance du secteur d'aménagement et du rythme prévisible de l'urbanisation.
=> Rem, il est prudent de ne pas s'insérer dans un délai trop strictement calculé

Concernant la répartition des dépenses d'équipement

=> Le conseil municipal doit fixer, dans la délibération approuvant le PAE, la part des dépenses de réalisation du programme d'équipements mise à la charge des constructeurs et, par voie de conséquence, celle qu'il financera dans le cadre du budget communal, ainsi que les critères de sa répartition entre les différentes catégories de constructions du secteur.

=> Dans le cas où la capacité des équipements programmés excède les besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs. Ainsi, certains équipements bien que rendus nécessaires, soit par leur nature, soit par leur capacité, nécessite un territoire plus vaste; aussi, la commune devra prendre à sa charge la part qui n'incombe pas au PAE.

Section 3 : Effets du PAE
   
 
A. Effets au regard des règles et des autorisations d'utilisationdes sols

1) Maintien des règles applicables antérieurement

=> l'institution d'un PAE n'a aucune incidence sur la règle existante.
=> Il est bien entendu que l'existence d'un secteur d'aménagement ne modifie en rien les droits des sols applicables dans les différentes zones concernées.

2)   impossibilité de surseoir à statuer => l'adoption d'un PAE ne peut permettre la mise en œuvre du sursis à statuer sur les demandes d'autorisation d'utilisation des sols susceptibles de compromettre la réalisation dudit programme.

3) la prise en compte du PAE par le certificat d'urbanisme.
Une copie de la délibération approuvant le PAE est jointe à toute délivrance de certificat d'urbanisme.

4) la prise en compte du PAE par le permis de construire
=> le fait générateur des contributions, c'est le permis de construire
=> selon les cas c'est SOIT l'autorisation de construire,
, SOIT l'acte approuvant un plan de remembrement.
=> la nature et le montant des participations effectivement exigées doivent être mentionnés dans les arrêtés portant délivrance des permis de construire. À défaut, ces contributions ne peuvent être légalement obtenues, même en cas de notification postérieurement à la délivrance de l'autorisation qui serait sans effet légal.

    B. Effets au regard des règles financières et fiscales applicables
1) Forme des participations exigibles au titre du PAE
=> la participation prévue est exigée sous la forme de contribution financière ou, en accord avec le demandeur de l'autorisation, sous forme d'exécution de travaux ou d'apports de terrains y compris au cas où le constructeur est une personne publique.
=> la contribution financière est donc la forme normale de la participation au titre du PAE,
=> les autres formes de ptpt nécessitant un accord du bénéficiaire de l'autorisation de construire.
=> dans ce cas les parties peuvent avoir intérêt à préciser les termes dans le cadre d'une convention préalable à la délivrance de l'autorisation. La convention constituant un acte préparatoire, n'a pas de valeur juridique propre. Les participations ne sont dues que lorsqu'elles sont indiquées dans l'autorisation.

2) Fait générateur et détermination de la participation exigible
=> Le fait générateur de la participation est constitué par la délivrance de l'autorisation de construire.
=> L'autorisation ou l'acte qui constitue le fait générateur, fixe le montant, la superficie s'il s'agit d'un apport de terrains, ou les caractéristiques générales s'il s'agit de travaux.
=> la nature et le montant des participations effectivement exigées doivent être mentionnées dans les arrêtés portant délivrance des permis de construire ”, et que, “ à défaut, ces contributions ne peuvent être légalement obtenues, même en cas de notification postérieurement à la délivrance de l'autorisation qui serait sans effet légal ”.

3) Modalités de recouvrement et délai d'exigibilité des participations
=> la mise en recouvrement de la participation sous forme de contribution financière se fait dans les délais fixés par l'autorité qui délivre l'autorisation de construire. Ces délais ne peuvent être décomptés qu'à partir du commencement des travaux qui ont fait l'objet de l'autorisation ”.
=> Rem, Le début effectif des travaux fait, en principe, l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier déposée en mairie mais, à défaut, le commencement des travaux constitue une notion de fait pouvant être constatée par tous moyens.
=> Lorsque le paiement s'effectue sous la forme pécuniaire, la participation a la nature d'une recette fiscale recouvrée comme en matière de contributions directes.
=> En matière de délai, la durée pendant laquelle la collectivité pourra exiger le paiement de la participation est liée au rythme de réalisation du PAE et prendra fin à la constatation de l'achèvement du programme, le régime de participations étant alors supprimé.
=> si les équipements publics annoncés n'ont pas été réalisés dans le délai fixé par la délibération instituant la participation, la restitution des sommes éventuellement versées ou de celles qui correspondent au coût des prestations fournies peut être demandée par les bénéficiaires des autorisations de construire.

Taxes et participations additionnelles aux contributions instituées par le PAE
=> TLE ou PAE
=> les taxes et participations additionnelles à la TLE s'applique en supplément des participations du PAE:

  • la participation pour dépassement du COS;

  • le versement pour dépassement du PLD

  • la taxe départementale des espaces naturels sensibles;

  • la taxe pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'envt;

  • la participation pour raccordement à l'égout;

  • la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement;

  • la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels;...